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주택공시가격 적용에 따른 지방세법상 문제점과개선방안 소고
전동흔, 2020.08.01
의의
「지방세법」 제4조 제1항의 규정에서는 “토지 및 주택에 대한 시가표준액은 「부동산 가격공시에 관한 법률」1)에 따라 공시된 가액(價額)으로 한다”라고 규정하고 있으며 취득세의 과세표준으로 공시가격을 보충적 과세기준으로 사용하지만 재산세의 경우에는 「지방세법」 제110조 제1항의 규정에서 “토지ㆍ건축물ㆍ주택에 대한 재산세의 과세표준은 제4조 제1항 및 제2항에 따른 시가표준액에 부동산 시장의 동향과 지방재정 여건 등을 공정시장가액비율을 곱하여 산정한 가액으로 한다”라고 규정하고 있어서 공시가격을 그대로 재산세 과세표준으로 적용하여 부과징수하고 있다.
이와 같이 「지방세법」 등에서 부동산 공시가격을 보유세 과세표준으로 적용하고 있기 때문에 별도로 과세권자가 부동산가액을 조사ㆍ평가하지 아니하고 부동산 공시가격을 보유세 과세기준으로 그대로 사용하게 되었다. 그러므로 부동산 공시가격이 사실상 보유세의 부담을 결정하는 중요한 요소가 되었으며 부동산 공시가격은 국민경제에 지대한 영향을 미치는 중요 기능과 역할을 하게 되었다. 그런데 2016년 9월 1일 이후부터 그 근거가 되는 구「부동산공시법」이 부동산가격공시관련 3법으로 분법 이후 종전과 다른 공시가격 산정체계가 구축되면서 그 공시가격 산정체계가 재산세 과세불형평을 심화시키는 구조로 변경되었다. 이는 종전의 주택에 대한 전문감정평가사에 의한 ‘조사평가체계’에서 비감정평가기관인 감정원(부동산원)2)이 수행하는 ‘조사산정체계’로 전환되었다. 특히, 최근 단독주택공시가격에 대한 감사원 감사결과(2020.4월)가 발표되었는바, 주요 지적내용으로 첫째, 개별주택 부속토지의 공시가격이 개별주택 공시가격(토지+건물합산)보다 비싼 역전현상이 발생했다는 점, 둘째, 개별주택공시가격에 대한 검증기관에 검증의뢰 시 필수검증대상 토지가 누락 및 개별공시지가 조사와 공부상 용도지역 불일치와 개별공시지가 산정 누락 등을 지적하였다. 이와 같은 공시가격의 불형평 문제는 부동산 공시가격을 근거로 과세되는 재산세 등 지방정부의 과세권에 지대한 영향을 미치고 있는 실정이다. 그럼에도 불구하고 「부동산공시법」상 공동주택공시가격에 대하여 지방정부의 역할이 전혀 없고 심지어 가격 역전현상과 관련된 검증업무에 대하여 시ㆍ도지사의 역할이 전혀 없는 실정이다.
이에 지방정부에서는 “현행 부동산 공시가격을 지방세 과표로 아무런 여과 없이 그대로 사용하도록 규정하고 있는바, 불형평 논란이 제기된 부동산 공시가격을 그대로 사용하는 것이 과연 타당한 것인가”에 대하여 의문을 가지게 된다. 따라서 여기서는 현행 부동산 공시가격체계하에 공시가격에 대해 제기되는 문제점을 분석하고 이에 따른 개선방안을 모색하고자 한다. 1) 여기서 「부동산 가격공시에 관한 법률」을 약칭하여 「부공법」 또는 「부동산공시법」이라 한다. 2) 2020.6.9. 「한국감정원법」의 개정으로 「한국부동산원법」으로 개칭되었고 2020.12.10.부터 시행된다.
이와 같이 「지방세법」 등에서 부동산 공시가격을 보유세 과세표준으로 적용하고 있기 때문에 별도로 과세권자가 부동산가액을 조사ㆍ평가하지 아니하고 부동산 공시가격을 보유세 과세기준으로 그대로 사용하게 되었다. 그러므로 부동산 공시가격이 사실상 보유세의 부담을 결정하는 중요한 요소가 되었으며 부동산 공시가격은 국민경제에 지대한 영향을 미치는 중요 기능과 역할을 하게 되었다. 그런데 2016년 9월 1일 이후부터 그 근거가 되는 구「부동산공시법」이 부동산가격공시관련 3법으로 분법 이후 종전과 다른 공시가격 산정체계가 구축되면서 그 공시가격 산정체계가 재산세 과세불형평을 심화시키는 구조로 변경되었다. 이는 종전의 주택에 대한 전문감정평가사에 의한 ‘조사평가체계’에서 비감정평가기관인 감정원(부동산원)2)이 수행하는 ‘조사산정체계’로 전환되었다. 특히, 최근 단독주택공시가격에 대한 감사원 감사결과(2020.4월)가 발표되었는바, 주요 지적내용으로 첫째, 개별주택 부속토지의 공시가격이 개별주택 공시가격(토지+건물합산)보다 비싼 역전현상이 발생했다는 점, 둘째, 개별주택공시가격에 대한 검증기관에 검증의뢰 시 필수검증대상 토지가 누락 및 개별공시지가 조사와 공부상 용도지역 불일치와 개별공시지가 산정 누락 등을 지적하였다. 이와 같은 공시가격의 불형평 문제는 부동산 공시가격을 근거로 과세되는 재산세 등 지방정부의 과세권에 지대한 영향을 미치고 있는 실정이다. 그럼에도 불구하고 「부동산공시법」상 공동주택공시가격에 대하여 지방정부의 역할이 전혀 없고 심지어 가격 역전현상과 관련된 검증업무에 대하여 시ㆍ도지사의 역할이 전혀 없는 실정이다.
이에 지방정부에서는 “현행 부동산 공시가격을 지방세 과표로 아무런 여과 없이 그대로 사용하도록 규정하고 있는바, 불형평 논란이 제기된 부동산 공시가격을 그대로 사용하는 것이 과연 타당한 것인가”에 대하여 의문을 가지게 된다. 따라서 여기서는 현행 부동산 공시가격체계하에 공시가격에 대해 제기되는 문제점을 분석하고 이에 따른 개선방안을 모색하고자 한다. 1) 여기서 「부동산 가격공시에 관한 법률」을 약칭하여 「부공법」 또는 「부동산공시법」이라 한다. 2) 2020.6.9. 「한국감정원법」의 개정으로 「한국부동산원법」으로 개칭되었고 2020.12.10.부터 시행된다.
공시가격제도의 현황과 지방세 과세표준 적용
부동산공시법상 공시가격 산출체계
부동산가격공시업무와 관련하여 토지의 경우 표준지 조사ㆍ평가 업무수행은 감정평가사가 수행하도록 하고 있으며 개별토지가격은 시ㆍ군ㆍ구에서 조사 및 산정하고 이에 대한 검증업무는 감정평가사가 하도록 규정하고 있다. 주택의 경우 표준주택 가격을 조사ㆍ산정하는 경우 한국감정원이 하고, 개별주택가격은 시ㆍ군ㆍ구에서 산정하며 이에 대한 검증업무는 한국감정원이 하며 공동주택에 대하여는 모두 한국감정원이 조사ㆍ산정하도록 하고 있다. 비주거용부동산 공시제도는 있으나 시행되지 않고 있다.
부동산 공시가격의 근거가 되는 「부동산공시법」이 종전 규정과 다른 차이점은 단독주택에 있어서 ① 표준단독주택가격을 전문감정평가사가 ‘조사ㆍ평가’하였으나 현재는 한국감정원직원이 ‘조사ㆍ산정(calculation)’하도록 변경되었고 ② 개별단독주택가격에 대한 ‘검증업무’를 종전에는 전문감정평가사가 하였으나 한국감정원 직원이 검증하도록 변경되었다.
공동주택공시가격체계에 있어서 외관상 종전과 차이가 없어 보이나 종전에는 한국감정원이 구 「부동산공시법」 부칙에 의거 전문감정평가기관으로 의제되었으나 2016년 9월부터는 「감정원법」 부칙 제3조의 규정에 의거 설립된 한국감정원은 감정평가기관에서 제외되었기 때문에 ‘비감정평가기관’으로 법적지위가 변경되었다.
<표 1> 부동산공시업무 체계현황
| 구 분 | 표준 공시 | 개별 공시 | 검증 수행 | 관련조문 |
|---|---|---|---|---|
| 토 지 | 국토교통부장관 (감정평가업자 조사ㆍ평가) |
시장ㆍ군수ㆍ구청장 (지방공무원 산정 후 결정) |
전문감정평가업자 검증 | §3, §10 |
| 단독주택 | 국토교통부장관 (한국감정원 조사ㆍ산정) |
시장ㆍ군수ㆍ구청장 (지방공무원 산정 후 결정) |
한국감정원직원 검증 | §16, §17 |
| 공동주택 | 국토교통부장관 (한국감정원 조사ㆍ산정) |
국토교통부장관 (한국감정원 산정 후 결정) |
검증절차 없음 | §18 |
부동산 공시가격의 근거가 되는 「부동산공시법」이 종전 규정과 다른 차이점은 단독주택에 있어서 ① 표준단독주택가격을 전문감정평가사가 ‘조사ㆍ평가’하였으나 현재는 한국감정원직원이 ‘조사ㆍ산정(calculation)’하도록 변경되었고 ② 개별단독주택가격에 대한 ‘검증업무’를 종전에는 전문감정평가사가 하였으나 한국감정원 직원이 검증하도록 변경되었다.
공동주택공시가격체계에 있어서 외관상 종전과 차이가 없어 보이나 종전에는 한국감정원이 구 「부동산공시법」 부칙에 의거 전문감정평가기관으로 의제되었으나 2016년 9월부터는 「감정원법」 부칙 제3조의 규정에 의거 설립된 한국감정원은 감정평가기관에서 제외되었기 때문에 ‘비감정평가기관’으로 법적지위가 변경되었다.
<표 2> 부동산공시체계의 차이점 비교
| 구 분 | 2016.8.31.전까지 | 2016.9.1. 이후 |
|---|---|---|
| 단독주택 |
- 표준주택가격의 조사ㆍ평가(구법 §29) - 전문 감정평가업자의 검증 |
- 표준주택가격의 조사ㆍ산정(법 §16) - 한국감정원 직원의 검증 |
| 공동주택 | 한국감정원 지위 : 감정평가법인 | 한국감정원 지위 : 산정기관 |
부동산 공시가격의 지방세 과표로 대체 논거
부동산 공시가격이 지방세 과표로서의 역할을 대체하게 된 법리적 논거로서는 부동산 공시가격은 당해 부동산에 대한 ‘객관적 가치’를 구현할 수 있다는 점에서 ‘조세정의’를 실현하고 나아가 과세공평성을 도모할 수 있다고 할 것이다. 이에 대하여 연혁적으로 살펴보면 1989년 말 정부의 토지의 과다한 보유를 억제하여 토지의 수급균형을 도모함으로써 지가안정과 건전한 국민생활의 기반을 구축하고 지가의 상승으로 인한 자본이득을 조세로 환수하도록 정책세제를 추진하고 토지공개념에 입각한 정책목적인 지가안정을 위하여 ‘공적 지가일원화문제’가 제기되었다.1990년부터 토지 시가표준액은 종전의 토지 등급제도를 개별공시가격제로 대체하도록 전환하면서 개별공시가격을 지방세 토지 시가표준액으로 사용하도록 한 것이다. 그리고 2005년부터 주택에 대하여도 주택공시가격이 공시됨에 따라 「지방세법」을 개정하여 주택은 부동산과는 달리 별도의 재산세 과세대상으로 하였으며 주택에 대한 과표도 건물과 그 부속토지의 가격을 합한 가액을 과표로 하는 체계가 되었다.
구 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의하여 가격이 공시되는 주택에 대하여는 동법에 의하여 공시된 가액을 지방세 과표로 활용하도록 입법하게 된 것이다.3) 이와 같은 입법적 연혁을 볼 때 공시가격을 지방세 과표로 대체하여 적용하는 논거는 당시 지방세 과표가 객관적 가치인 시가를 반영하지 못하고 과세불형평을 초래한 점 등이 과세표준으로서의 적격성을 상실한 데 그 사유가 있다 할 것이다. 3) 구 지방세법[시행 2005.1.5.] [법률 제7332호, 2005.1.5., 일부개정] 제11조 제2항 제1호. 부동산가격공시및감정평가에관한법률에 의하여 가격이 공시되는 토지 및 주택에 대하여는 동법에 의하여 공시된 가액. (단서 생략)
구 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의하여 가격이 공시되는 주택에 대하여는 동법에 의하여 공시된 가액을 지방세 과표로 활용하도록 입법하게 된 것이다.3) 이와 같은 입법적 연혁을 볼 때 공시가격을 지방세 과표로 대체하여 적용하는 논거는 당시 지방세 과표가 객관적 가치인 시가를 반영하지 못하고 과세불형평을 초래한 점 등이 과세표준으로서의 적격성을 상실한 데 그 사유가 있다 할 것이다. 3) 구 지방세법[시행 2005.1.5.] [법률 제7332호, 2005.1.5., 일부개정] 제11조 제2항 제1호. 부동산가격공시및감정평가에관한법률에 의하여 가격이 공시되는 토지 및 주택에 대하여는 동법에 의하여 공시된 가액. (단서 생략)
제기되는 문제점
일관성 없는 공동주택 공시가격의 조사ㆍ산정체계
개별공시지가는 전문 감정평가사의 표준지 공시지가의 평가결과에 터 잡아 지방자치단체장이 조사ㆍ산정하는 운영체계와는 달리 공동주택공시가격 운영체계는 국토교통부가 한국감정원에 의뢰하여 조사ㆍ평가를 하지 아니하는 조사ㆍ산정체계이기 때문에 정확한 평가결과를 반영하지 못하는 왜곡된 구조이다. 객관적 가치인 시가 반영에 한계가 있고 감정원 내부의 셀프검증 등 투명하지 못한 산정절차4) 등으로 지역 간 가격 불형평 초래 등 조세정의를 훼손하는 등의 부작용이 심화됨에 따라 불형평 문제가 제기되는 상태이다.5) 나아가 헌법재판소 결정에서 “공시가격의 합헌(合憲)기준”은 객관적 가치를 반영하도록 표준공시가격은 전문가에 의한 조사ㆍ평가를 하고 이에 터 잡아 전문가에 의한 3단계 검증절차를 거쳐 결정되어야 공시가격의 정당성을 구비하게 됨6)에도 불구하고 현행 「부동산가격공시법」은 오히려 이와 같은 불형평을 심화하는 구조로 되어 있다.
4) 한국감정원의 ‘공동주택가격 검증’은 공동주택 기초정보의 정확성 및 공동주택 가격 수준의 적정성 등을 제고하는 측면에서 자체적으로 한국감정원 지사ㆍ거점지사 간 상호 비교ㆍ검증을 통하여 자체적으로 자가검증하는 절차이다.
5) 경향신문(2018.3.21., 9면), 중앙일보(2018.5.1., 2면), 조선일보(2016.5.17., 2면) 보도 참조.
6) 헌법재판소 헌재 2014.5.29. 2012헌바43 결정 참조.
산정(calculation)방식과 주택공시가격의 적격성
「부동산공시법」 제18조 제1항에서 공동주택가격은 “적정가격”으로 결정하도록 규정하고 있으며 동법 제2조 제5호의 규정에 의하면 “적정가격”이란 토지, 주택 및 비주거용 부동산에 대하여 통상적인 시장에서 정상적인 거래가 이루어지는 경우 성립될 가능성이 가장 높다고 인정되는 가격을 말한다. 또한 「감정평가에 관한 규칙」 제2조 제1호의 규정에 의하면 “시장가치”란 감정평가의 대상이 되는 토지 등이 통상적인 시장에서 충분한 기간 동안 거래를 위하여 공개된 후 그 대상물건의 내용에 정통한 당사자 사이에 신중하고 자발적인 거래가 있을 경우 성립될 가능성이 가장 높다고 인정되는 대상물건의 가액(價額)을 말한다.
그러므로 적정가격은 시장가치를 의미하는 것으로 시장가치는 감정평가사가 감정평가의 결과로 가액으로 표시하는 가격이 되는바, 주택 공시가격을 적정가격으로 조사ㆍ산정(calculation)하도록 규정하고 있어서 이에 대한 적격기관은 「감정평가사법」에 규정된 감정평가 법인 등이 이를 수행할 수가 있는 것이며 한국감정원이 이를 수행하는 데는 법리적으로 한계가 있는 것이다. 특히, 「한국감정원법」 부칙 제3조의 규정에 의거 한국감정원은 감정평가기관이 아니며, 감정평가업무를 할 수 없다는 점을 반영하여 2020.6.9.부터는 감정원 명칭이 ‘부동산원’으로 변경되었고 2020.12.10.부터 시행된다. 특히, 대법원 판례7)에서도 공시가격을 적정가격으로서의 요건을 구비하기 위해서는 법률에 의한 평가절차를 거치도록 하고 있으며 평가요인별 참작 내용과 정도가 평가액 산정의 적정성을 알아볼 수 있을 만큼 객관적으로 설명되어 있지 아니한 경우에는 공시가격의 적격성을 상실한다고 판시하고 있다. 7) 대법원 2009.12.10. 선고 2007두20140 판결 참조.
그러므로 적정가격은 시장가치를 의미하는 것으로 시장가치는 감정평가사가 감정평가의 결과로 가액으로 표시하는 가격이 되는바, 주택 공시가격을 적정가격으로 조사ㆍ산정(calculation)하도록 규정하고 있어서 이에 대한 적격기관은 「감정평가사법」에 규정된 감정평가 법인 등이 이를 수행할 수가 있는 것이며 한국감정원이 이를 수행하는 데는 법리적으로 한계가 있는 것이다. 특히, 「한국감정원법」 부칙 제3조의 규정에 의거 한국감정원은 감정평가기관이 아니며, 감정평가업무를 할 수 없다는 점을 반영하여 2020.6.9.부터는 감정원 명칭이 ‘부동산원’으로 변경되었고 2020.12.10.부터 시행된다. 특히, 대법원 판례7)에서도 공시가격을 적정가격으로서의 요건을 구비하기 위해서는 법률에 의한 평가절차를 거치도록 하고 있으며 평가요인별 참작 내용과 정도가 평가액 산정의 적정성을 알아볼 수 있을 만큼 객관적으로 설명되어 있지 아니한 경우에는 공시가격의 적격성을 상실한다고 판시하고 있다. 7) 대법원 2009.12.10. 선고 2007두20140 판결 참조.
공동주택공시가격의 검증기능 부존재 체계상 불형평성
「부동산공시법」(§10)상 토지의 경우 표준지에 대하여 감정평가사가 조사ㆍ평가8)하고 이를 국토교통부장관이 공시하고 있으며(§3) 이에 터 잡아 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 ‘조사ㆍ산정’하고 전문가의 ‘검증’을 거쳐 ‘결정ㆍ공시’하고 있으나 공동주택의 경우 감정평가기관이 아닌 감정원에서 ‘조사ㆍ산정’하고 ‘검증’절차 없이 국토교통부장관이 공시하고 있어 공시가격의 오류 등의 요인으로 작용하고 있다.9) 특히, 공동주택공시가격은 여러 방식(거래사례비교법, 수익법, 원가법)으로 통계처리하여 조사ㆍ산정한 가액은 여러 개로 산출이 되는 것이기 때문에 그중 타당한 가액을 ‘적정가격’이라고 판단하고 결정하여야 하기 때문이다. 공시가격결정에 대하여 헌법재판소의 합헌결정의 논리는 비록 토지 등 공시가격은 시가를 반영하는 데 한계가 있지만 법령에서 정한 전문가에 의한 엄격한 3단계 검증절차를 거치는 이상 합헌이라고 판시하고 있어 공동주택공시가격의 경우 이와 같은 검증절차를 거치지 아니하고 있어서 효력상 의문이 제기된다.
8) 부동산공시법 시행령 제8조 ④ 표준지공시지가는 제1항에 따라 제출된 보고서에 따른 조사ㆍ평가액의 산술평균치를 기준으로 한다.
9) 매일경제신문(2019.7.3.) 서울 성동구 갤러리아 포레 공동주택공시가격 230호 전체를 통째로 오류를 경정 결정하는 사례가 발생됨.
공시가격의 비현실화에 대한 함정(陷穽) : 주택공시가격의 조사ㆍ산정구조
「부동산공시법」상 개별공시가격결정은 통계적 기법에 의하여 조사ㆍ산정하는 체계이기 때문에 개별공시지가 등도 ‘통계적 분석’에 의한 것으로서 어느 정도 객관성과 합리성을 확보하고 있지만 표준지 공시지가보다 정밀성이 떨어진다. 또한 조사ㆍ평가를 하지 아니하기 때문에 거래가격 등의 자료가 없는 토지나 고가주택의 거래가 저조하고 이와 유사한 주택이 없는 경우에는 공시가격 현실화율은 이를 반영하는 통계적 기법이 없는 관계로 조사ㆍ산정이 불가능하다. 그럼에도 불구하고 일시에 전국에 소재하고 있는 모든 토지, 주택에 대한 가격을 조사ㆍ평가할 수 없고 대량평가모형에 의한 공시가격을 산정할 수밖에 없는 현실에서 거래사례자료에 의한 ‘통계적 기법’만으로는 거래가 거의 없거나 저조한 부동산에 대한 과표현실화를 하는 데에는 한계가 있다. 그러므로 통계적 처리로 산정하는 방식은 공시가격 현실화가 되지 아니한 상태에서 일부만을 보유세 과표로 적용하기 때문에 안주(安住)할 수밖에 없는 기법이며 재산세 부담 등이 매우 낮기 때문에 무관심해지고 그 중요성을 인식하지 못하게 되는 등 국민들은 비현실화율 함정(陷穽)에 빠지게 된다.
조사ㆍ산정절차의 불투명성과 국민의 정보공개권 침해
국민들이 공동주택공시가격결정에 대한 산출과정에 대하여 공개를 요청하고 있음에도 불구하고 현행 부동산공시법령에서는 정보공개 관련 규정이 없어 정보공개에 소극적으로 국토교통부 등에서 대응하고 있어 국민의 알권리를 사실상 침해하는 사례가 발생하고 있다. 특히, 미국 등 선진국10)에서는 공시가격결정 정보에 대하여 적극적으로 정보를 제공하고 있는 점에 비하여 한국에서는 전혀 설명을 하지 아니하여 깜깜이 산정기준의 논란이 제기되고 있다.11)
10) 미국에서는 토지나 주택 등에 대한 과세가격결정 시 산출과정에 대한 설명서(15쪽 내외)를 상세하게 토지 등 소유자에게 제공하고 있으며, 일본에서도 고정자산세 지가종람제도를 통하여 토지 등 소유자 본인의 토지 등에 대한 정보뿐만 아니라 인근 유사 토지 등 공시가격 정보를 제공하는 등 비교할 수 있도록 제도화되어 있다.
11) 「왜 이렇게 올랐지?ㆍㆍㆍ정부는 알려드릴 수 없습니다(조선일보 2019.4.18.)」, 「공시가격기준, 한국선 집주인에게도 비밀(조선일보 2019.4.4.)」, 「깜깜이 공시가에도 ”정부선 더 올려라“ 압박(매일경제신문 2019.4.1.)」 등에서 문제를 제기하고 있다.
주택 가격대별 차등 인상조정방식의 불형평 초래
국토교통부에서는 2020년도 공동주택공시가격 현실화 추진과 관련하여 2019년 말 시세에 현실화율을 곱하여 공시가격을 정하고 있으며 특히, 9억원 기준가격대 이상의 경우 현실화율을 대폭 인상조정(최대12%p)하여 최저 67.1% ~ 최고 79.5%가 된다.
그런데 일정한 기준(예 : 시가 15억원)으로 그 이상인 고가주택을 많이 인상하고 저가주택은 적게 인상한 것과 관련하여 그 기준이 타당성 있는 기준인지에 대한 문제가 제기된다. 특히, 문제는 현실화율의 기준이 되는 ‘시가의 범위’는 무엇을 기준으로 삼고 있는 것인지에 대하여 투명성이 없는 점이다. 그런데 「부동산공시법」상 공시가격 자체가 ‘통상적인 시장에서 정상적인 거래가 이루어지는 경우 성립될 가능성이 가장 높다고 인정되는 가격’인 적정가격12)으로 시가를 반영한 가격임에도 불구하고 ‘공시가격을 현실화율로 조정한다는 자체가 법적인 근거’가 없는 것이다.
주택공시가격은 인근 부동산과의 형평성을 고려하여 조사ㆍ평가한 가액이 공시되어야 하는 것이므로 현실화율을 역산하여 2분법적으로 고가주택과 고가이외 주택으로 구분하고 이에 대한 인상폭을 미리 정하여 공시가격을 인상하는 것 자체가 수평적 불형평을 초래하는 것이고 세부담 등의 차별은 관련 세법 등에서 차등 적용하도록 하는 것이 타당하다.13) 특히, 주택가격은 인근 주택공시가격과의 균형을 유지하도록 하여야 하며 균형을 훼손하는 경우 헌법에서 보장하는 평등의 원칙에 위배되는 문제가 발생되고 그 가격 균형성이 심히 훼손된 경우에는 위법한 공시가격이 되는 것이고14) 시가보다 높은 공시가격의 결정 시 역전현상 발생 등 불형평을 초래하게 된다. 12) 부동산가격공시법 제16조(표준주택가격의 조사ㆍ산정 및 공시 등) ① 국토교통부장관은 용도지역, 건물구조 등이 일반적으로 유사하다고 인정되는 일단의 단독주택 중에서 선정한 표준주택에 대하여 매년 공시기준일 현재의 적정가격(이하 “표준주택가격”이라 한다)을 조사ㆍ산정하고, 제24조에 따른 중앙부동산가격공시위원회의 심의를 거쳐 이를 공시하여야 한다. 13) 주택의 공정시장가액 비율 : 재산세 60%, 종합부동산세 85%(2019년), 90%(2020년), 95%(2021년)이다. 14) 대법원 1995.6.16. 선고 95누2098 판결 참조
<표 3> 공동주택공시가격 차등 현실화
| 제고대상 | 9억원 미만 | 9∼15억원 + 현실화율 70% 미만 | 15∼30억원 + 현실화율 75% 미만 | 30억원 이상 + 현실화율 80% 미만 |
|---|---|---|---|---|
| 제고기준 | 미적용 (현실화율 68% 수준 동결) |
70% 상한 제고폭 8%p 이내 |
75% 상한 제고폭 10%p 이내 |
80% 상한 제고폭 12%p 이내 |
그런데 일정한 기준(예 : 시가 15억원)으로 그 이상인 고가주택을 많이 인상하고 저가주택은 적게 인상한 것과 관련하여 그 기준이 타당성 있는 기준인지에 대한 문제가 제기된다. 특히, 문제는 현실화율의 기준이 되는 ‘시가의 범위’는 무엇을 기준으로 삼고 있는 것인지에 대하여 투명성이 없는 점이다. 그런데 「부동산공시법」상 공시가격 자체가 ‘통상적인 시장에서 정상적인 거래가 이루어지는 경우 성립될 가능성이 가장 높다고 인정되는 가격’인 적정가격12)으로 시가를 반영한 가격임에도 불구하고 ‘공시가격을 현실화율로 조정한다는 자체가 법적인 근거’가 없는 것이다.
주택공시가격은 인근 부동산과의 형평성을 고려하여 조사ㆍ평가한 가액이 공시되어야 하는 것이므로 현실화율을 역산하여 2분법적으로 고가주택과 고가이외 주택으로 구분하고 이에 대한 인상폭을 미리 정하여 공시가격을 인상하는 것 자체가 수평적 불형평을 초래하는 것이고 세부담 등의 차별은 관련 세법 등에서 차등 적용하도록 하는 것이 타당하다.13) 특히, 주택가격은 인근 주택공시가격과의 균형을 유지하도록 하여야 하며 균형을 훼손하는 경우 헌법에서 보장하는 평등의 원칙에 위배되는 문제가 발생되고 그 가격 균형성이 심히 훼손된 경우에는 위법한 공시가격이 되는 것이고14) 시가보다 높은 공시가격의 결정 시 역전현상 발생 등 불형평을 초래하게 된다. 12) 부동산가격공시법 제16조(표준주택가격의 조사ㆍ산정 및 공시 등) ① 국토교통부장관은 용도지역, 건물구조 등이 일반적으로 유사하다고 인정되는 일단의 단독주택 중에서 선정한 표준주택에 대하여 매년 공시기준일 현재의 적정가격(이하 “표준주택가격”이라 한다)을 조사ㆍ산정하고, 제24조에 따른 중앙부동산가격공시위원회의 심의를 거쳐 이를 공시하여야 한다. 13) 주택의 공정시장가액 비율 : 재산세 60%, 종합부동산세 85%(2019년), 90%(2020년), 95%(2021년)이다. 14) 대법원 1995.6.16. 선고 95누2098 판결 참조
공시가격 이의신청기간 및 적극적 처리 미흡
「부동산공시법」상 토지, 주택 등 공시가격결정처분에 대한 이의신청기간(30일 내)이 다른 행정처분에 대한 이의신청기간에 비하여 너무 짧기 때문에 불복기간을 경과하여 국민들이 권리구제를 받지 못하는 사례가 발생하며, 공시가격결정처분도 행정처분이므로 그에 대한 권리구제에 대하여 준사법적 절차를 이행하여야 함에도 불구하고 현행 부동산공시법령상 제도적으로 준사법적 절차를 두고 있지 아니하여 유사한 헌법재판소 결정사례에 비추어 위헌적 소지15)가 있을 뿐만 아니라 국민의 권리를 부당하게 침해하는 등 절차적으로 미비한 실정이다. 또한 부동산가격공시위원회는 그 기능이 정책(결정)기능과 심사가능으로 혼합ㆍ구성되어 있기 때문에 심사기능의 독립성이 보장되지 아니하고, 정책결정과 연계되어 있어 공시가격 이의신청과 관련한 심사는 심도 있게 이루어지지 아니하는 구조로 구성되어 있다.
15) [헌법재판소 결정] 이의신청 및 심사청구의 심의ㆍ의결기관인 지방세심의위원회는 그 구성과 운영에 있어서 심의ㆍ의결의 독립성과 공정성을 객관적으로 신뢰할 수 있는 토대를 충분히 갖추고 있다고 보기 어려운 점, 이의신청 및 심사청구의 심리절차에 사법절차적 요소가 매우 미흡하고 당사자의 절차적 권리보장의 본질적 요소가 결여되어 있다는 점에서 지방세법상의 이의신청ㆍ심사청구제도는 헌법 제107조 제3항에서 요구하는 ‘사법절차준용’의 요청을 외면하고 있다고 할 것이다(헌재 2000헌바30, 2001.6.28.).
정보공개요청권 및 공시가격 불복 관련 전문 대리제도 미비
현행 「부동산공시법」상 토지 등 소유자가 공시가격결정에 대한 산출과정에 대하여 공개를 요청하고 있음에도 불구하고 정보공개 관련 규정이 없어 국토교통부 등에서 정보공개에 소극적으로 대응하고 있어 국민의 알권리를 침해하는 사례가 발생한다. 특히, 미국 등 선진국에서는 공시가격결정정보에 대하여 적극적으로 정보를 제공하고 있는 점에 비하여 한국에서는 전혀 설명을 하지 아니하여 깜깜이 산정기준의 논란이 제기되고 있다. 부동산 공시가격결정처분에 대한 이의신청 대리업무에 대하여 대리규정이 없어 전문가인 감정평가법인 등이 이를 수행하지 못하는 실정이며 감정평가법인 등의 경우 부동산 공시가격에 대해 조사ㆍ평가함에 있어서 전문가임에도 불구하고 공시가격결정처분에 대한 이의신청 등 불복 행정심판청구 대리권이 없어 부동산소유자 권익보호를 대변하는 역할을 할 수가 없다.
개선방안
일관성 있는 공시가격 산정체계와 공동주택 조사ㆍ산정권의 지방이양 및 예산절감
현행 「부동산가격공시법」은 오히려 이와 같은 누적된 적폐를 가중하는 구조로 개정되었기 때문에 불합리한 ‘부동산 공시가격 운영체계의 틀’을 개선하여 부동산 현장에 있는 지방자치단체가 시가를 파악하여 결정ㆍ공시하도록 하는 등 운영체계개선이 필요하다. 이와 같은 기능조정 논거는 ① 부동산 현장에 가까이 있는 지방자치단체가 시가를 제대로 정확하게 반영하여 결정ㆍ공시하도록 하고 시ㆍ도지사의 역할을 부여하도록 하며, ② 지방분권차원에서 자율권을 확충하도록 하여 현실에 맞게 시가를 반영하도록 하고 ③ 기능과 역할조정에 따라 주택 공시가격조사산정업무를 지자체로 이관ㆍ수행하도록 하여 정부예산 절감을 추진할 수 있다는 점이다.
왜냐하면 부동산에 대하여 그 현장에 있는 지방자치단체의 장이 그 지역에 정통하기 때문에 지역관리 책임이 있는 지방자치단체의 장이 임장활동을 통한 토지나 주택의 공시가격을 관리하는 것이 타당하고 일부 불합리한 공시가격에 대하여 지방자치권을 보장하고 지역특성에 맞게 결정하도록 하기 위해서는 공시가격결정권을 독자적으로 행사할 수 있도록 광역자치단체의 장(시ㆍ도지사)에게 일부 부동산에 대한 표준공시가격결정 내지 조정권이 부여되어야 할 것이다.
공시가격의 객관성을 확보하고 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 조사ㆍ산정한 개별공시가격에 대하여 개별공시가격의 관리감독차원에서 상급기관인 시ㆍ도지사로 하여금 검증업무를 수행하도록 함으로써 지역균형유지 및 공정성을 확보할 수가 있도록 하여야 한다.16) 16) 부동산공시법 개정안 제17조도 동일한 논지로 개정되어야 함.
<표 4> 공시가격 운영주체별 업무기능 조정구 분현
| 구 분 | 현행 기능 | → | 조 정 |
|---|---|---|---|
| 국토교통부 | 업무총괄, 표준 부동산가격공시 | 업무총괄, 표준 부동산가격공시 | |
| 시ㆍ도 | - | 검증업무 및 지도 | |
| 시ㆍ군ㆍ구 | 개별부동산 가격공시 | 개별부동산 가격공시 | |
| 감정평가사 | 표준지공시지가 조사평가, 검증 | 모든 표준 부동산 공시가격 조사평가, 검증 | |
| 한국감정원 | 주택(단독,공동) 조사산정 | 비준표개발 등 공시업무지원 |
왜냐하면 부동산에 대하여 그 현장에 있는 지방자치단체의 장이 그 지역에 정통하기 때문에 지역관리 책임이 있는 지방자치단체의 장이 임장활동을 통한 토지나 주택의 공시가격을 관리하는 것이 타당하고 일부 불합리한 공시가격에 대하여 지방자치권을 보장하고 지역특성에 맞게 결정하도록 하기 위해서는 공시가격결정권을 독자적으로 행사할 수 있도록 광역자치단체의 장(시ㆍ도지사)에게 일부 부동산에 대한 표준공시가격결정 내지 조정권이 부여되어야 할 것이다.
공시가격의 객관성을 확보하고 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 조사ㆍ산정한 개별공시가격에 대하여 개별공시가격의 관리감독차원에서 상급기관인 시ㆍ도지사로 하여금 검증업무를 수행하도록 함으로써 지역균형유지 및 공정성을 확보할 수가 있도록 하여야 한다.16) 16) 부동산공시법 개정안 제17조도 동일한 논지로 개정되어야 함.
주택공시가격의 체계구분과 ‘평가체계(appraisal)’로의 개선
현행 「부동산가격공시법」의 주요 개선방향은 공시가격을 정확하게 결정하도록 산정방식(calculation)을 『평가방식(appraisal)』으로 전환이 필요하다. 주택공시가격을 한국감정원이 산정하는 체계로는 시가를 반영함에 있어서 비감정평가기관(한국감정원)으로는 한계가 있으므로 전문 감정평가사를 적극 활용하여 기존의 ‘산정방식’에서 ‘평가방식’으로 전환하도록 한다.17) 공동주택 공시체계를 구분분리하여 표준공동주택과 개별공동주택으로 구분하고 표준공동공시가격결정 주체는 중앙정부가 하되 개별 공동주택에 대하여는 지방자치단체에서 그 공시업무를 수행하도록 개선하고 개별공동주택가격에 대하여 시군구에서 결정ㆍ공시하여야 현장 특성을 충분히 반영할 수 있다.
17) 헌법재판소 1999.12.23. 99헌가2 결정 참조.
공동주택공시가격의 제3자 전문가에 의한 검증제도 도입
「부동산공시법」 제18조(이하 “쟁점조문”이라 함)에 의거 조사ㆍ산정된 공동주택가격을 재산세나 종합부동산세의 과세표준으로 적용하는바, 공동주택공시가격은 개별공시지가처럼 조사ㆍ평가하여 결정한 후 지방자치단체에 의하여 조사ㆍ산정된 개별 공시지가에 대하여 3단계 전문가의 의한 검증을 거치지 아니하고 비감정평가기관에 의하여 조사ㆍ산정하여 결정하고 있어서 이를 객관적 가치인 시가를 적절히 반영하도록 규정하고 있지 아니하고 합리적 이유 없이 토지소유자에 대한 과세표준결정을 차별하고 있다. 이는 공동주택공시가격에 대하여 어떤 사정을 고려하여, 어떤 내용으로, 어떤 절차를 거쳐 재산세 등 과세표준의 중요한 사항 내지 본질적 내용인 공동주택공시가격을 결정할 것인가에 관하여 중앙정부에게 지나치게 광범한 재량의 여지를 부여함으로써, 국민으로 하여금 재산세 등 과세표준의 산정절차 등 범위에 관하여 개략적으로나마 이를 예측하는 것조차 불가능하게 하고, 나아가 이에 의한 과세처분권 행사에 의하여 국민의 재산권이 침해될 여지를 남김으로써 국민의 경제생활에서의 법적 안정성을 현저히 해친 입법으로서 조세법률주의 및 조세평등주의 한계를 규정한 헌법적 가치와 위배되는 것이라 할 것이다. 이에 제3자 전문감정평가사에 의한 검증제를 두고 있는 이상 헌법재판소에서 합헌의 논지로 근거로 하고 있음에도 불구하고 현행 표준단독주택의 경우 전문감정평가사에 의한 검증체계를 두고 있지 아니하고 공동주택의 경우 검증절차를 두고 있지 아니하여 제3자 전문평가사에 의한 검증절차를 반드시 법제화하여야 한다.
정보공개요청범위의 확대 및 국민의 이의신청권 강화
-
(가)
국민의 공시가격결정에 대한 ‘정보공개요청권’ 및 공개범위 확대
부동산공시법령에 따라 결정ㆍ공시되는 토지 등 공시가격결정은 행정처분에 해당(대법원 2011.11.10. 선고 2011두18731 판결 등 참조)하므로 국민의 재산권 침해에 대한 방어를 도모하도록 공시가격결정처분에 대한 조사산정기준이나 과정 등에 대하여 국민 등이 국토교통부장관이나 지방자치단체의 장에게 그에 대한 정보를 요청하도록 ‘정보공개요청권’을 신설하고 국민의 공시가격에 대한 정보공개를 요청받은 기관은 토지 등에 대한 공시가격과 관련된 가격조사ㆍ산정에 대한 일체의 정보와 이와 유사한 인근 토지 등 공시가격과 관련된 정보 및 이의신청에 대한 결정근거와 관련된 조사ㆍ산정가격 등 정보 등을 신속하게 제공하도록 강행규정을 마련하도록 한다. -
(나)
공시가격결정 처분에 대한 국민의 권리보호 강화
일반적인 행정처분이나 조세 부과징수에 대한 고지처분이 있는 경우 그 처분이 있는 날로부터 90일 이내에 이의신청 등 행정심판을 청구하도록 상당기간의 청구기간을 부여하고 있으나 현행 「부동산공시법」(§7, §11)에서는 결정공시일로부터 30일 이내 서면으로 국토교통부장관 등에게 이의신청 등을 제기할 수 있도록 하고 있어 「행정심판법」상 형평성 차원에서 불복청구기간을 90일로 연장하도록 제도개선이 필요하다. 또한 현행 「부동산공시법」상 부동산가격심의위원회는 그 구성과 운영에 있어서 심의ㆍ의결의 독립성과 공정성을 객관적으로 신뢰할 수 있는 토대를 충분히 갖추고 있다고 보기 어렵고, 이의신청의 심리절차에 사법절차적 요소가 매우 미흡하고 절차적 권리보장의 본질적 요소가 결여되어 있다는 점 등을 고려하여 공시가격결정처분이 국민의 재산권에 지대한 영향을 주는 점을 감안하여 출석진술권, 사전열람권 보장 등 심리 등 불복절차에 있어서도 행정심판법을 준용할 필요가 있는 것이다.
공정한 부동산 공시가격 심의 기구의 개편
부동산 공시가격위원회는 그 업무가 정책결정, 개별공시가격의 결정공시를 할 뿐만 아니라 공시가격결정처분에 대하여 이의신청 등 불복업무를 수행하도록 하고 있어 주택소유자 등이 불복을 제기한 경우 공정성이 훼손되는 구조라는 점이 문제로 지적되는 것이다. 현행 중앙부동산가격위원회는 정책심의기능과 공시가격결정처분의 심의기능이 혼재되어 있어서 국민들의 재산권 보장과 관련된 심사기능에 대하여는 독립성을 구비하여야 함에도 형식적인 운영되어 공정한 심의가 이루어질 수 있도록 기능분리 등 개선이 필요하다. 예를 들어 중앙부동산심의위원회의 위원장과 위원을 위촉함에 있어서 자격요건을 강화하고 일본 등 선진국의 사례18)에 따라 공정한 심의가 이루어지도록 제도개선 필요성 제기되는 것이다. 이에 따라 심의위원회의 구성을 독립성과 공정성이 확보되도록 국토교통부장관이나 지자체의 장은 위원장이나 위원을 위촉하는 경우 사전에 국회(지방의회)의 추천ㆍ동의를 받아 위촉하도록 개선하여 불합리한 부동산 가격심의를 방지하고 주택가격심의에 대한 공정성과 객관성을 제고할 것이다.
18) 日本 地價公示法 제15조(위원) 위원은 부동산 감정평가에 관한 사항 또는 토지에 관한 제도에 대해 학식 경험이 있는 자 중 양원의 동의를 얻어 국토교통성대신이 임명한다(第十五条 委員は、不動産の鑑定評価に関する事項又は土地に関する制度について学識経験を有する者のうちから、両議院の同意を得て、国土交通大臣が任命する̥). 제16조(위원장) 위원회에 위원장을 두고 위원들의 호선에 따라 이를 정한다(第十六条 委員会に委員長を置き、委員の互選によつてこれを定める̥).
기준가격 도입과 현실화별 차등 인상조정 정책추진 전환 필요
‘시가’의 의미를 보면 세법상 ‘시가’란 불특정 다수인 사이에 자유로이 거래가 이루어지는 경우에 통상 성립된다고 인정되는 가액, 즉 정상적인 거래에 의하여 형성된 객관적 교환가격을 말한다.19) ‘시가’는 원칙적으로 정상적인 거래에 의하여 형성된 객관적인 교환가격을 의미하는 것이지만 이는 객관적이고 합리적인 방법으로 평가한 가액도 포함하는 개념으로서 ‘공신력 있는 감정기관의 감정가격’도 보충적 방법에 의한 시가로 대체할 수 있는 것이다.20) 특히, 공시가격 현실화를 위하여 공시가격은 적정가격이어야 하고 이는 시가를 반영한 것이어야 하는바, 이 같은 객관적인 가치에 터 잡아서 공시가격으로 공시하는 것이므로 객관적인 가치를 반영하기 위하여 각종 사례가격, 감정평가자료를 고려하여 정상적인 거래에 의하여 형성될 수 있는 ‘기준가격’을 마련한 다음 이를 토대로 공시가격을 결정하여야 할 것이다.
그리고 주택공시가격은 인근 부동산과의 형평성을 고려하여 조사ㆍ평가한 가액을 공시되어야 하는 것이므로 현실화율을 역산하여 2분법적으로 고가주택과 고가 이외 주택으로 구분하고 이에 대한 인상폭을 미리 정하여 공시가격을 인상하는 방식 자체가 법적근거가 없을 뿐만 아니라 공시가격 형평성에도 위배되는 등 불형평을 초래하게 된다. 19) 대법원 2015.2.12. 선고 2012두7905 판결. 20) 대법원 2001.6.15. 선고 99두1731 판결.
그리고 주택공시가격은 인근 부동산과의 형평성을 고려하여 조사ㆍ평가한 가액을 공시되어야 하는 것이므로 현실화율을 역산하여 2분법적으로 고가주택과 고가 이외 주택으로 구분하고 이에 대한 인상폭을 미리 정하여 공시가격을 인상하는 방식 자체가 법적근거가 없을 뿐만 아니라 공시가격 형평성에도 위배되는 등 불형평을 초래하게 된다. 19) 대법원 2015.2.12. 선고 2012두7905 판결. 20) 대법원 2001.6.15. 선고 99두1731 판결.
국민 권익보호를 위한 전문 대리제도 도입
최근 공동주택공시가격의 중대한 오류 등에 대한 국민의 불신이 높아지고 있으며21) 공시가격결정처분이나 공시가격산정을 기반으로 과세되는 재산세 등에 대한 결정처분 검토 차원에서 불복업무를 공시가격에 대한 전문가인 감정평가사 고유의 업무임에도 불구하고 「감정평가사법」에서 불복대리업무를 할 수 없어 국민의 재산권 보호에 지대한 영향을 주고 있으므로 감정평가사 업무 범위에 공시가격결정처분 등에 대하여 행정심판청구 등 대리(代理)하도록 하고 나아가 토지 등 공시가격결정 등을 근거로 행하여지는 각종 부담금 등 행정처분에 대한 행정심판청구 등에 불복대리하도록 하여 올바른 공시가격체계를 정립하고 재산권 침해로부터 국민을 보호하는 역할을 부여하도록 할 것이다. 왜냐하면 감정평가활동은 단순히 토지 등의 경제적 가치를 판정하여 그 결과를 가액(價額)으로 표시하는 것이 아니라 전문가에 의한 고도의 판단을 통한 ‘적정가격’을 도출하는 것이며 국제평가기준(IVS)나 외국사례(USPAP)22)에서도 감정평가의 범위에 대하여 감정평가의 검토기능도 포섭하고 있어 이를 반영하여 감정평가의 업무범위에 속하기 때문이다. 따라서 공시가격의 불복업무는 공시가격의 잘못 여부를 검토하는 기능으로 이는 감정평가업무 중 일부이기 때문에 전문 감정평가법인 등으로 하여금 대리하는 제도가 도입되어야 한다.
21) 중앙일보(2019.7.16.), 충무로 아파트공시가 미스터리, 같은 동 132㎡와 72㎡가 같아, 매일경제신문(2019.7.3.) 재산세부과 보름 앞두고 24억 → 20억, “공시가 누가 믿겠나”, 갤러리아 포레 통째로 정정, 매일경제신문(2019.4.3.), “원칙도 공정성도 없다”, 공시가 불만 아우성 등 다수.
22) 미국감정평가실무기준(USPAP)[UNFORM STANDARDS OF PROFESSIONAL APPRAISAL PRACTICE] SR 3-3 When the assignment includes the reviewer developing his or her own opionion of value or review opinion, the following apply;
(1) The requirements of STANDARDS 1, 6, 7, or 9 apply to the reviewer’s opinion of value for the property that is the subject of the appraisal review assignment
(2) The requirement of STANDARDS 3 apply to the reviewer’s opionion of quality for the work that is the subject of the appraisal review assignment
(1) The requirements of STANDARDS 1, 6, 7, or 9 apply to the reviewer’s opinion of value for the property that is the subject of the appraisal review assignment
(2) The requirement of STANDARDS 3 apply to the reviewer’s opionion of quality for the work that is the subject of the appraisal review assignment
결어
부동산 공시가격은 부동산 정책을 수행하는 데 중요한 자료가 되며 보유세 과세기준이 되는 등 여러 사회 전반에 대하여 미친 영향이 지대하다. 따라서 국가나 지방자치단체가 공시가격을 통한 정책을 수행할 때 기준이 되고 나아가 일반적인 토지거래의 지표가 되며, 국가 등이 그 업무와 관련하여 지가를 산정하는 경우에 기준이 되기 때문에 그 중요성에 걸맞은 역할을 하여야 한다. 공시가격의 역할은 당해 부동산에 대한 객관적 가치인 시가를 반영하도록 결정ㆍ공시되어야 하고 그 시가는 적정가격이어야 할 것이다.
이와 같은 적정가격은 전문가에 의하여 조사ㆍ평가된 공시가격이어야 하고 이에 터 잡아 조사ㆍ산정된 개별공시가격도 전문가에 의한 3단계 검증절차를 거쳐 신중하고도 정밀하게 결정ㆍ공시되어야 하는 것을 전제로 공시가격에 헌법적 가치가 부여되며 나아가 공시가격의 신뢰성 구축에 기반을 두게 된다. 그러나 2016년 9월 부동산 공시 3분법 이후 공시가격제도는 심하게 왜곡되는 구조로 개정되었다. 이와 같이 왜곡된 공시가격제도의 운영결과는 객관적 가치인 시가를 반영하지 못하는 구조로 설계됨에 따라 심화된 공시가격 비현실화율 문제를 야기하게 되고 천차만별인 공시가격 현실화율에 따른 재산세 등 보유세 부담의 불형평을 초래하고 조세정의나 불평등을 더욱 가중시키는 구조가 된 것이라는 점이다.
우리 헌법은 조세법률주의와 조세평등주의를 근간으로 자의적 차별을 금지하고 있다.
공시가격제도의 불평등 구조는 결국 ‘동일가격 동일세부담 원칙에 위배’, ‘과다부동산 소유자에 대한 인위적 보유세 감액’ 및 ‘종합부동산세 과세대상자 선정의 실질적 결정’ 등으로 지방정부의 과세권을 훼손하는 문제가 발생하는 등 보유세에 미치는 영향이 심각한 상태에서 현행 「부동산공시법」 체계하에 지방정부의 역할을 종합적으로 재정립하고 나아가 지방분권 차원에서 지방정부의 역할을 강화하여야 할 것이다.
여기서 고려할 사항은 현행 공시가격체계하에 중앙정부와 지방정부의 역할을 재정립함으로서 공시가격의 신뢰성을 높이고 나아가 국민의 재산권 보호 및 지방세정의 역량을 과하는 등 공평과세의 기반을 확충하는 데 있는 것이지 중앙정부와 지방정부가 대립구도를 설정하고 갈등을 유발하고자 하는 것이 아니며 중앙정부와 지방정부가 기능의 조화를 통한 개선방안을 모색하고자 하는 점을 분명히 하고자 한다. 이에 따라 공시가격제도에 대한 헌법적 가치에 대한 훼손하지 아니하도록 중앙과 지방의 조화를 통한 지방정부의 역량을 강화하는 데 기여하고자 하는 것이다.
지방정부의 지방세정역량을 강화하기 위한 방안을 살펴보면
첫째, 공시가격의 결정주체와 조사ㆍ산정구조를 재정립하여야 할 것이다.
이는 국가업무인 전국적인 통일성이 요구되는 표준공시가격은 중앙정부가 관리하고 이에 터 잡아 조사ㆍ산정하는 개별공시가격은 부동산 현장을 관리하고 지역정보에 정통한 지방정부가 관리하도록 공시가격 산정체계를 재정립하는 등 중앙정부와 지방정부의 역할을 새롭게 분담하여야 한다.
둘째, 공동주택에 대한 직접적 공시가격의 결정ㆍ공시권을 지방정부에 부여하여야 할 것이다. 이를 위해서는 현행 공동주택에 대한 공시가격체계를 중앙정부가 일괄공시하고 있는 공동주택공시가격체계를 이원화하여 분리하고 중앙정부는 표준공동주택 공시가격을 결정ㆍ공시하고 지방정부는 개별공동주택공시가격을 결정ㆍ공시하도록 한 다음 개별공동주택 공시가격에 대한 조사ㆍ산정 및 결정하고 공시권을 부여하여야 할 것이다.
셋째, 지방정부가 주도적으로 개별공시가격에 대한 검증권을 실행하여야 할 것이다. 헌법재판소에서도 검증의 중요성을 강조한 만큼 개별공시가격에 대한 검증을 지방정부가 주도하여 검증권을 행사하도록 함으로써 지방정부의 책임성을 강화하는 한편 역량을 제고하는 데 기여해야 할 것이다. 이에 따라 지방정부는 현행 검증실태에 대한 문제점 등을 분석하여 형식적 탁상검증을 지양하고 실질적인 공시가격 검증을 실행하여야 하며 이를 위해 감정원, 평가법인 등 검증위탁기관에 대한 철저한 감독의무를 강화하며 가칭, 검증센터설치 등 공시가격 검증업무를 전담하는 별도기구 설치도 필요하다.
넷째, 공시가격에 대한 지방정부에 의한 납세자의 권익보호를 강화하여야 할 것이다. 현재 개별공시가격결정에 따른 정보공개요청권을 신설함으로서 국민의 신뢰를 확보하는 등 공시가격에 대한 준사법적 절차 도입 등 권리구제를 강화하도록 하는 제도적 개선이 필요하다. 그리고 개별공시가격결정에 대한 이의신청 시 지방정부는 사후적 개별공시가격 결정에 대한 실질적 심사를 하는 등 역량을 강화해 나가야 할 것이다.
다섯째, 공시가격에 대한 지자체 역할 중 광역자치단체의 역할이 필요하다. 부동산 공시가격결정에 대하여 오류 등을 시정하도록 검증기능을 부여함과 동시에 시ㆍ군ㆍ구에서 결정된 공시가격 간의 권형을 유지하도록 조정하는 권한이 부여되어야 한다. 공시가격의 검증기능을 부여함으로써 비현실화 문제, 불형평 문제 등을 시정할 수 있는 것이다.
끝으로 지방정부의 공시가격제도 운영기반 강화를 위하여 지방분권에 걸맞은 공시가격운영체계 구축을 위한 전문인력 및 예산을 확충하도록 하여야 할 것이다. 이는 지방정부가 정확한 공시가격체계기반을 구축하는데 의의가 있는 만큼 지방정부의 공시업무 담당조직ㆍ인력의 재배치, 평가전문가를 경력직 공무원으로 활용하도록 특별채용하여 배치하고 이에 따른 공시가격 관련 국가예산을 지방정부로 이관하는 등 전면 재수정, 편성하여야 한다. 그리고 부동산 공시가격체계를 개선하기 위하여 이와 같은 방안이 실행 가능한 지방정부부터 시범적으로 실시하고 단계적으로 전국적으로 확대하여 시행하는 방안도 가능할 것으로 기대한다.
부동산 공시가격제도는 1990년부터 중앙정부와 지방정부가 함께 관리하여온 ‘무형의 공공인프라’에 해당한다. 이와 같은 중요한 공공인프라를 제대로 운영되도록 하기 위해서는 중앙정부만으로 한계가 있는 것이다. 따라서 중앙과 지방정부가 공시가격체계하에 그 역할을 배분하여 운영상의 효율을 높이도록 부동산공시 관련 제도를 개선 및 보완하도록 하는 한편 나아가 지방세 과세표준의 적정성을 제고하는 등 지방세정 역량을 강화하도록 제도적 개선이 요구된다고 할 것이다.
이와 같은 적정가격은 전문가에 의하여 조사ㆍ평가된 공시가격이어야 하고 이에 터 잡아 조사ㆍ산정된 개별공시가격도 전문가에 의한 3단계 검증절차를 거쳐 신중하고도 정밀하게 결정ㆍ공시되어야 하는 것을 전제로 공시가격에 헌법적 가치가 부여되며 나아가 공시가격의 신뢰성 구축에 기반을 두게 된다. 그러나 2016년 9월 부동산 공시 3분법 이후 공시가격제도는 심하게 왜곡되는 구조로 개정되었다. 이와 같이 왜곡된 공시가격제도의 운영결과는 객관적 가치인 시가를 반영하지 못하는 구조로 설계됨에 따라 심화된 공시가격 비현실화율 문제를 야기하게 되고 천차만별인 공시가격 현실화율에 따른 재산세 등 보유세 부담의 불형평을 초래하고 조세정의나 불평등을 더욱 가중시키는 구조가 된 것이라는 점이다.
우리 헌법은 조세법률주의와 조세평등주의를 근간으로 자의적 차별을 금지하고 있다.
공시가격제도의 불평등 구조는 결국 ‘동일가격 동일세부담 원칙에 위배’, ‘과다부동산 소유자에 대한 인위적 보유세 감액’ 및 ‘종합부동산세 과세대상자 선정의 실질적 결정’ 등으로 지방정부의 과세권을 훼손하는 문제가 발생하는 등 보유세에 미치는 영향이 심각한 상태에서 현행 「부동산공시법」 체계하에 지방정부의 역할을 종합적으로 재정립하고 나아가 지방분권 차원에서 지방정부의 역할을 강화하여야 할 것이다.
여기서 고려할 사항은 현행 공시가격체계하에 중앙정부와 지방정부의 역할을 재정립함으로서 공시가격의 신뢰성을 높이고 나아가 국민의 재산권 보호 및 지방세정의 역량을 과하는 등 공평과세의 기반을 확충하는 데 있는 것이지 중앙정부와 지방정부가 대립구도를 설정하고 갈등을 유발하고자 하는 것이 아니며 중앙정부와 지방정부가 기능의 조화를 통한 개선방안을 모색하고자 하는 점을 분명히 하고자 한다. 이에 따라 공시가격제도에 대한 헌법적 가치에 대한 훼손하지 아니하도록 중앙과 지방의 조화를 통한 지방정부의 역량을 강화하는 데 기여하고자 하는 것이다.
지방정부의 지방세정역량을 강화하기 위한 방안을 살펴보면
첫째, 공시가격의 결정주체와 조사ㆍ산정구조를 재정립하여야 할 것이다.
이는 국가업무인 전국적인 통일성이 요구되는 표준공시가격은 중앙정부가 관리하고 이에 터 잡아 조사ㆍ산정하는 개별공시가격은 부동산 현장을 관리하고 지역정보에 정통한 지방정부가 관리하도록 공시가격 산정체계를 재정립하는 등 중앙정부와 지방정부의 역할을 새롭게 분담하여야 한다.
둘째, 공동주택에 대한 직접적 공시가격의 결정ㆍ공시권을 지방정부에 부여하여야 할 것이다. 이를 위해서는 현행 공동주택에 대한 공시가격체계를 중앙정부가 일괄공시하고 있는 공동주택공시가격체계를 이원화하여 분리하고 중앙정부는 표준공동주택 공시가격을 결정ㆍ공시하고 지방정부는 개별공동주택공시가격을 결정ㆍ공시하도록 한 다음 개별공동주택 공시가격에 대한 조사ㆍ산정 및 결정하고 공시권을 부여하여야 할 것이다.
셋째, 지방정부가 주도적으로 개별공시가격에 대한 검증권을 실행하여야 할 것이다. 헌법재판소에서도 검증의 중요성을 강조한 만큼 개별공시가격에 대한 검증을 지방정부가 주도하여 검증권을 행사하도록 함으로써 지방정부의 책임성을 강화하는 한편 역량을 제고하는 데 기여해야 할 것이다. 이에 따라 지방정부는 현행 검증실태에 대한 문제점 등을 분석하여 형식적 탁상검증을 지양하고 실질적인 공시가격 검증을 실행하여야 하며 이를 위해 감정원, 평가법인 등 검증위탁기관에 대한 철저한 감독의무를 강화하며 가칭, 검증센터설치 등 공시가격 검증업무를 전담하는 별도기구 설치도 필요하다.
넷째, 공시가격에 대한 지방정부에 의한 납세자의 권익보호를 강화하여야 할 것이다. 현재 개별공시가격결정에 따른 정보공개요청권을 신설함으로서 국민의 신뢰를 확보하는 등 공시가격에 대한 준사법적 절차 도입 등 권리구제를 강화하도록 하는 제도적 개선이 필요하다. 그리고 개별공시가격결정에 대한 이의신청 시 지방정부는 사후적 개별공시가격 결정에 대한 실질적 심사를 하는 등 역량을 강화해 나가야 할 것이다.
다섯째, 공시가격에 대한 지자체 역할 중 광역자치단체의 역할이 필요하다. 부동산 공시가격결정에 대하여 오류 등을 시정하도록 검증기능을 부여함과 동시에 시ㆍ군ㆍ구에서 결정된 공시가격 간의 권형을 유지하도록 조정하는 권한이 부여되어야 한다. 공시가격의 검증기능을 부여함으로써 비현실화 문제, 불형평 문제 등을 시정할 수 있는 것이다.
끝으로 지방정부의 공시가격제도 운영기반 강화를 위하여 지방분권에 걸맞은 공시가격운영체계 구축을 위한 전문인력 및 예산을 확충하도록 하여야 할 것이다. 이는 지방정부가 정확한 공시가격체계기반을 구축하는데 의의가 있는 만큼 지방정부의 공시업무 담당조직ㆍ인력의 재배치, 평가전문가를 경력직 공무원으로 활용하도록 특별채용하여 배치하고 이에 따른 공시가격 관련 국가예산을 지방정부로 이관하는 등 전면 재수정, 편성하여야 한다. 그리고 부동산 공시가격체계를 개선하기 위하여 이와 같은 방안이 실행 가능한 지방정부부터 시범적으로 실시하고 단계적으로 전국적으로 확대하여 시행하는 방안도 가능할 것으로 기대한다.
부동산 공시가격제도는 1990년부터 중앙정부와 지방정부가 함께 관리하여온 ‘무형의 공공인프라’에 해당한다. 이와 같은 중요한 공공인프라를 제대로 운영되도록 하기 위해서는 중앙정부만으로 한계가 있는 것이다. 따라서 중앙과 지방정부가 공시가격체계하에 그 역할을 배분하여 운영상의 효율을 높이도록 부동산공시 관련 제도를 개선 및 보완하도록 하는 한편 나아가 지방세 과세표준의 적정성을 제고하는 등 지방세정 역량을 강화하도록 제도적 개선이 요구된다고 할 것이다.
