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사권제한 토지에 대한 재산세 감면

김태호, 2019.11.27
1. 들어가는 말
우리나라 헌법 제23조 제1항에서는 모든 국민의 재산권은 보장되고 그 내용과 한계는 법률로 정하도록 규정하여 국민의 사유재산권을 보장하고 있다. 그리고 같은 조 제3항에서는 공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하도록 규정하고 있다.

토지에 대하여는 지방세법에 의하여 토지분 재산세가 과세되고 있고, 국세로서 종합부동산세가 과세되고 있다. 그러나 국가나 지방자치단체의 도시ㆍ군관리계획 등에 의하여 개인의 토지를 공공시설용지 등으로 지정하게 되면 사유재산권의 행사에 제한을 받게 된다. 이렇게 사유제산권의 행사에 제한을 받는 토지에 대하여 헌법 제23조의 정신에 부합되게 지방세특례제한법에 의하여 재산세도 감면을 하고 있다.

현행 지방세특례제한법 제84조 제2항에서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」1) 제2조 제13호에 따른 공공시설용 토지로서 도시관리계획의 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 후 미집행된 토지에 대하여는 그 공공시설의 사업이 완료될 때까지 재산세의 50%를 감면하는 것으로 규정하고 있다. 그러나 2016년까지는 이 규정 중에서 “과세기준일 현재 미집행된 토지”라는 부분이 없었다. 도시ㆍ군계획시설사업의 경우에는 사업이 완료되더라도 지형도면 등이 고시되어 존속하고, 공공시설용 토지로서의 요건이 폐지되는 것이 아니다.

그렇다면 도시ㆍ군계획시설사업이 완료된 경우에도 지형도면이 고시되어 있다면 재산세가 감면이 되는지에 대하여 해석상의 다툼이 있을 수 있다. 납세의무자는 “미집행된 토지”라는 감면요건이 없으므로 감면대상으로 주장하고, 과세관청은 사권제한토지에 대한 감면이므로 사업이 완료된 후에는 감면대상이 아니라고 주장하는 것이다.

이하에서는 지방세특례제한법 제84조의 사권제한 토지에 대한 재산세 감면에 대하여 최근의 판례를 중심으로 살펴보기로 한다.

*1) 이를 줄여서 “국토계획법”이라 한다.
2. 사실관계
원고는 ① ○○시 서구 ◇◇동 소재 “서구 공공시설 토지”, ② ○○시 중구 △△동 소재 “중구 공공시설 토지”를 소유하고 있다. “서구 공공시설 토지”는 2002.7.22. ○○시의 고시로 도시계획시설(항만)로 결정되고 그 지형도면이 고시된 토지이다. “중구 공공시설 토지”는 2011.9.30. ○○시의 고시로 녹지ㆍ도로 등으로 도시계획시설 결정되고 그 지형도면이 고시된 토지이다.

그리고 2011년부터 2012년 사이에, ○○시 서구청장은 “서구 공공시설 토지”에 대하여 재산세 등을 과세하였다. 또한 ○○시 중구청장은 “중구 공공시설 토지”에 대하여 재산세 등을 과세하였다.
3. 관련법령
(1) 지방세법
제105조 【과세대상】 재산세는 토지, 건축물, 주택, 항공기 및 선박을 과세대상으로 한다.

제107조 【납세의무자】 ① 재산세 과세기준일 현재 재산을 사실상 소유하고 있는 자는 재산세를 납부할 의무가 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 각 호의 자를 납세의무자로 본다.

제108조 【납세지】 재산세는 다음 각 호의 납세지를 관할하는 지방자치단체에서 부과한다.
 1. 토지:토지의 소재지

제110조 【과세표준】 ① 토지ㆍ건축물ㆍ주택에 대한 재산세의 과세표준은 제4조 제1항 및 제2항에 따른 시가표준액에 부동산 시장의 동향과 지방재정 여건 등을 고려하여 다음 각 호의 어느 하나에서 정한 범위에서 대통령령으로 정하는 공정시장가액비율을 곱하여 산정한 가액으로 한다.
 1. 토지 및 건축물:시가표준액의 100분의 50부터 100분의 90까지

제115조 【납기】 ① 재산세의 납기는 다음 각 호와 같다.
 1. 토지:매년 9월 16일부터 9월 30일까지
(2) 지방세특례제한법 제84조 제2항 (2012년 당시 법률)
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 2)제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지로서 같은 법 제30조 및 제32조에 따라 도시관리계획의 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 토지의 경우 해당 부분에 대하여는 재산세의 100분의 50을 경감한다.

*2) 이를 줄여서 “국토계획법”이라 한다.
(3) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 및 시행령
법률 제2조 【정의】 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
 13. “공공시설”이란 도로ㆍ공원ㆍ철도ㆍ수도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공용 시설을 말한다.

시행령 제4조 【공공시설】 법 제2조 제13호에서 “대통령령으로 정하는 공공용시설”이란 다음 각 호의 시설을 말한다.
 1. 항만ㆍ공항ㆍ광장ㆍ녹지ㆍ공공공지ㆍ공동구ㆍ하천ㆍ유수지ㆍ방화설비ㆍ방풍설비ㆍ방수설비ㆍ사방설비ㆍ방조설비ㆍ하수도ㆍ구거
 2. 행정청이 설치하는 시설로서 주차장, 저수지 및 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 시설
 3. 「스마트도시 조성 및 산업진흥 등에 관한 법률」 제2조 제3호 다목에 따른 시설

법률 제30조 【도시ㆍ군관리계획의 결정】 ① 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다.)이 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다.
② 시ㆍ도지사는 제24조 제5항에 따라 국토교통부장관이 입안하여 결정한 도시ㆍ군관리계획을 변경하거나 그 밖에 대통령령으로 정하는 중요한 사항에 관한 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 미리 국토교통부장관과 협의하여야 한다.

법률 제32조 【도시ㆍ군관리계획에 관한 지형도면의 고시 등】 ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획 결정(이하 “도시ㆍ군관리계획결정”이라 한다)이 고시되면 지적(地籍)이 표시된 지형도에 도시ㆍ군관리계획에 관한 사항을 자세히 밝힌 도면을 작성하여야 한다.
② 시장(대도시 시장은 제외한다)이나 군수는 제1항에 따른 지형도에 도시ㆍ군관리계획(지구단위계획구역의 지정ㆍ변경과 지구단위계획의 수립ㆍ변경에 관한 도시ㆍ군관리계획은 제외한다)에 관한 사항을 자세히 밝힌 도면(이하 “지형도면”이라 한다)을 작성하면 도지사의 승인을 받아야 한다. 이 경우 지형도면의 승인 신청을 받은 도지사는 그 지형도면과 결정ㆍ고시된 도시ㆍ군관리계획을 대조하여 착오가 없다고 인정되면 대통령령으로 정하는 기간에 그 지형도면을 승인하여야 한다.
③ 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다)이나 도지사는 도시ㆍ군관리계획을 직접 입안한 경우에는 제1항과 제2항에도 불구하고 관계 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 의견을 들어 직접 지형도면을 작성할 수 있다.
4. 쟁점사항
(1) 납세자의 입장
2012년 당시 지방세특례제한법 제84조 제2항은 국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지로서 같은 법 제30조 및 제32조에 따라 도시관리계획의 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 토지의 경우 재산세의 100분의 50을 경감하도록 정하고 있다.
따라서 원고 소유의 해당 공공시설용지 역시 국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지로서 도시ㆍ군계획시설사업이 완료되었더라도 같은 법 제30조 및 제32조에 따라 도시관리계획의 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 토지에 해당하므로 그에 대한 재산세도 지방세특례제한법 제84조 제2항에 따라 100분의 50을 경감하여야 한다.
(2) 과세관청 입장
지방세특례제한법 제84조 제2항은 도시ㆍ군계획시설사업이 완료되지 아니한 상태에서 사권의 행사가 제한되는 토지에 대하여만 적용되는 것이므로 이미 도시ㆍ군계획시설사업이 완료된 토지는 비록 지형도면이 고시되어 있더라도 재산세의 감면대상이 아니다.
5. 판결 내용3)
2012년 당시 지방세특례제한법 제84조 제2항(이하 “재산세 감면조항”이라 한다)은 국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지로서 같은 법 제30조 및 제32조에 따라 도시관리계획의 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 토지에 대하여 재산세의 100분의 50을 경감하는 것으로 규정하고 있다. 이를 보면 ① 국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지, ② 그 토지가 국토계획법 제30조 및 제32조에 따라 도시관리계획의 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 토지라는 두 가지 요건만을 두고 있고, 그 밖에 재산세의 감면을 받기 위한 다른 부가적인 요건은 규정되어 있지 않다.

또한 국토계획법 제32조에 의하면 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시는 같은 법 제30조에 따라 도시관리계획이 결정ㆍ고시되면 이루어지는 것으로서 도시계획사업 자체가 폐지되지 않는 이상 추후 집행이 완료되더라도 실효되지 아니한다. 그러므로, 재산세 감면조항에서 규정하는 “지형도면의 고시가 된 토지”에는 지형도면의 고시 후 도시계획사업의 집행이 이루어지지 않은 토지는 물론 집행이 이루어진 토지도 모두 포함됨이 분명하다.

위와 같이 재산세 감면조항의 적용대상이 되는 토지의 범위는 법문상 명확하고, 조세법률주의의 원칙상 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 하고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않으므로, 다른 특별한 사정이 없는 한 이를 그 법문과 다른 의미로 해석하는 것은 허용되지 않는다.

그리고 지방세특례제한법 제84조 제1항은 “국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제7호에 따른 도시계획시설로서 같은 법 제32조에 따라 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지, 지상건축물, 지방세법 제104조 제3호에 따른 주택(그 해당 부분으로 한정한다)에 대하여는 재산세의 100분의 50을 경감하고, 지방세법 제112조에 따라 부과되는 세액을 면제한다.”라고 규정하고 있다. 이를 보면 같은 조문에서 제1항은 “지형도면 고시 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지 등”을 요건으로 삼은 반면, 제2항의 재산세 감면조항은 “지형도면의 고시가 된 토지”라고만 규정함으로써 “10년 이상 장기간 미집행”이라는 문구를 요건에서 명백히 제외한 이상, 재산세 감면조항은 미집행을 요건으로 하지 않는다는 것이 규정의 내용 및 취지라고 봄이 타당하다.

나아가 지방세특례제한법 제84조 제2항의 재산세 감면조항은 2016.12.27. 법률 제14477호로 “국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지(주택의 부속토지를 포함한다)로서 같은 법 제30조 및 제32조에 따라 도시관리계획의 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 후 과세기준일 현재 미집행된 토지의 경우 해당 부분에 대해서는 재산세의 100분의 50을 감면한다”는 내용으로 개정되었다. 이처럼 그 적용대상에 관하여 “지형도면의 고시가 된 후 과세기준일 현재 미집행된”이라는 새로운 요건을 부가한 것으로서, 이는 재산세 감면조항이 당초에는 도시계획 용도대로 집행이 완료된 토지도 그 감면대상에 포함시키고 있음을 전제로, 그 집행이 완료된 토지를 감면대상에서 제외하기 위하여 개정된 것으로 보인다.

따라서 재산세 감면조항은 법문상 그 의미가 명확하여 해석에 다툼의 여지가 없다. 이 사건에서 재산세 감면조항이 적용될 수 있는 토지가 그 적용요건을 모두 갖추었음에도 재산세 감면조항에서 규정하지 아니하는 새로운 요건을 갖추지 못하였다는 이유로 재산세를 감면하지 아니하고 과세처분을 하는 것은 법령의 의미가 분명함에도 자의적으로 그 의미를 달리 해석하는 것이라 할 수 있다.
6. 추가 검토사항
1) 중복감면 부분의 비교
지방세특례제한법 제84조 제1항과 제2항에서는 국토계획법 제2조 제7호, 제13호를 대상으로 하고 있는데 서로 중복되는 부분이 있다. 그리고 사업의 미집행기간과 관련해서 제1항은 10년 기간이 있으나, 제2항은 미집행기간이 없다. 감면대상은 제1항은 토지 외에 건축물 및 주택도 포함되나 제2항은 토지만 감면대상이다. 그리고 감면세목은 제1항은 재산세 및 도시지역분 재산세이지만, 제2항은 재산세만 감면이 된다.

│지방세특례제한법 제84조 제1항 및 제2항 비교│
구 분제84조 제1항제84조 제2항
대상 시설국토계획법 제2조 제7호 도시ㆍ군계획시설 국토계획법 제2조 제13호 공공시설용 토지
사업집행 여부10년 이상 장기미집행미집행 토지
도시ㆍ군관리계획없음도시ㆍ군관리계획 결정
지형도면지형도면 고시지형도면 고시
감면대상토지, 건축물, 주택토지
감면세목재산세, 도시지역분 재산세재산세

그리고 제1항에서는 도시ㆍ군관리계획의 결정에 대하여 요건을 두고 있지 아니하나, 국토계획법 제32조에 따라 지형도면을 작성하고 이를 고시하려면, 그 전제로서 국토계획법 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획 결정이 고시되어야 한다.4) 따라서 국토계획법 제32조에 따른 지형도면의 고시라는 행정처분의 전제로서 도시ㆍ군관리계획의 결정이 있어야 하는 것이므로 지방세특례제한법 제84조 제1항에서 국토계획법 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정을 감면요건을 명시적으로 두지 아니하여도 영향이 없다 할 것이다.

지방세특례제한법 제84조 제1항에서는 국토계획법 제2조 제7호의 도시ㆍ군계획시설을 대상으로 하고 있다. 이를 보면 제7호에서 “도시ㆍ군계획시설”이라 함은 기반시설 중 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 시설로 규정하고 있다. 그리고 제6호에서 “기반시설”이라 함은 교통시설, 공간시설, 유통ㆍ공급시설, 공공ㆍ문화체육시설, 방재시설, 보건위생시설, 환경기초시설로서 대통령령으로 정하는 시설로 규정하고 있다. 대통령령에서 정하고 있는 기반시설의 내용을 보면 다음과 같다.5)
  • 교통시설:도로ㆍ철도ㆍ항만ㆍ공항ㆍ주차장ㆍ자동차정류장ㆍ궤도ㆍ자동차 및 건설기계검사시설
  • 공간시설:광장ㆍ공원ㆍ녹지ㆍ유원지ㆍ공공공지
  • 유통ㆍ공급시설:유통업무설비, 수도ㆍ전기ㆍ가스ㆍ열공급설비, 방송ㆍ통신시설, 공동구ㆍ시장, 유류저장 및 송유설비
  • 공공ㆍ문화체육시설:학교ㆍ공공청사ㆍ문화시설ㆍ공공필요성이 인정되는 체육시설ㆍ연구시설ㆍ사회복지시설ㆍ공공직업훈련시설ㆍ청소년수련시설
  • 방재시설:하천ㆍ유수지ㆍ저수지ㆍ방화설비ㆍ방풍설비ㆍ방수설비ㆍ사방설비ㆍ방조설비
  • 보건위생시설:장사시설ㆍ도축장ㆍ종합의료시설
  • 환경기초시설:하수도ㆍ폐기물처리 및 재활용시설ㆍ빗물저장 및 이용시설ㆍ수질오염방지시설ㆍ폐차장
지방세특례제한법 제84조 제2항에서는 국토계획법 제2조 제13호의 공공시설을 위한 토지를 감면대상으로 규정하고 있다. 문법적으로는 “공공시설을 위한 토지”보다는 “공공시설용 토지”나 “공공시설을 설치하기 위한 토지”가 더 바람직하다. 여기서 말하는 “공공시설”이라 함은 도로ㆍ공원ㆍ철도ㆍ수도, 항만ㆍ공항ㆍ광장ㆍ녹지ㆍ공공공지ㆍ공동구ㆍ하천ㆍ유수지ㆍ방화설비ㆍ방풍설비ㆍ방수설비ㆍ사방설비ㆍ방조설비ㆍ하수도ㆍ구거, 행정청이 설치하는 시설로서 주차장, 저수지, 공공필요성이 인정되는 체육시설 중 운동장, 장사시설 중 화장장ㆍ공동묘지ㆍ봉안시설, 「스마트도시 조성 및 산업진흥 등에 관한 법률」 제2조 제3호 다목에 따른 시설을 말한다.6)

*4) 국토계획법 제32조
*5) 국토계획법 시행령 제2조
*6) 국토계획법 시행령 제4조
2) 중복감면시의 조치
지방세특례제한법 제180조에서 동일한 과세대상에 대하여 지방세를 감면할 때 둘 이상의 감면 규정이 적용되는 경우에는 그 중에서 감면율이 높은 것 하나만을 적용하도록 규정하고 있다.

도로ㆍ공원ㆍ철도ㆍ수도, 항만ㆍ공항ㆍ광장ㆍ녹지ㆍ공공공지ㆍ공동구ㆍ하천ㆍ유수지ㆍ방화설비ㆍ방풍설비ㆍ방수설비ㆍ사방설비ㆍ방조설비ㆍ하수도, 행정청이 설치하는 시설로서 주차장, 저수지의 경우에는 공공시설에도 해당하고 도시ㆍ군계획시설에도 해당한다. 따라서 이들 시설용 토지에 대하여는 미집행기간과 감면세목을 적용함에 있어서 납세자에게 유리한 조항을 선택하여 적용할 수 있다.
(2) 사업의 집행완료 여부의 판단
2017년부터는 지형도면이 결정고시되었더라도 도시ㆍ군계획사업이 완료된 경우에는 감면대상이 아닌 것으로 개정하였다. 이 경우에 “미집행된 토지”의 여부는 국토계획법 제98조의 규정에 따라 시ㆍ도지사나 국토교통부장관이 공사완료공고를 한 때를 기준으로 판단해야 할 것이다.

국토계획법 제98조 제1항에 따르면 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자는 도시ㆍ군계획시설사업의 공사를 마친 때에는 공사완료보고서를 작성하여 시ㆍ도지사나 대도시 시장의 준공검사를 받아야 한다.

그리고 시ㆍ도지사나 대도시 시장은 이 공사완료보고서를 받으면 지체 없이 준공검사를 하고, 도시ㆍ군계획사업의 실시계획대로 완료되었다고 인정되는 경우에는 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자에게 준공검사증명서를 발급하고 공사완료 공고를 하도록 규정하고 있다. 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장이 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자인 경우에는 도시ㆍ군계획시설사업의 공사를 마친 때에는 공사완료 공고를 하여야 한다.
(3) 2016년말까지 과세된 재산세 불복 여부
재산세는 보통징수 방식에 의하여 과세관청에서 과세표준과 세액을 계산하여 납세의무자에게 고지 및 납부통지를 한다. 그리고 그 부과처분에 대하여 이의가 있는 경우에는 90일 이내에 이의신청, 심사청구, 심판청구, 행정소송 중의 하나를 해야 하며, 90일을 넘기게 되면 더 이상 부과처분에 대하여 불가쟁력에 의하여 다툴 수 없다.

납세의무자가 다툴 수 있는 하나의 방법은 납부일로부터 5년 이내에 민사소송에 의하여 과세처분이 당연무효임을 주장하여 부당이득금 반환청구소송을 하는 것이다.

대법원에서는 과세처분이 당연무효라고 하기 위하여는 그 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 한다고 한다. 그리고 그 하자가 중대하고 명백한지를 판별할 때에는 과세처분의 근거가 되는 법규의 목적ㆍ의미ㆍ기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하도록 하고 있다.

그리고 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법령의 규정을 적용하여 과세처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법령의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져서 해석에 다툼의 여지가 없음에도 과세관청이 그 법령의 규정을 적용하여 과세처분을 하였다면 그 하자는 중대하고도 명백하다고 본다. 그러나 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법령의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 과세관청이 이를 잘못 해석하여 과세처분을 하였더라도 이는 과세요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없다고 한다.7)

본 사건에서 공공시설용지에 대한 재산세 감면조항은 법문상 그 의미가 명확하여 해석에 다툼의 여지가 없다고 보았다. 따라서 지방세특례제한법 제84조 제2항의 재산세 감면조항이 적용될 수 있는 토지가 그 적용요건을 모두 갖추었음에도 재산세 감면조항에서 규정하지 아니하는 새로운 요건을 갖추지 못하였다는 이유로 재산세 감면조항을 적용하지 아니하는 과세처분을 하는 것은 법령의 의미가 분명함에도 자의적으로 그 의미를 달리 해석하는 것으로서 당연무효라고 보았다. 따라서 민사소송에 의한 불복의 제기가 가능하다 할 것이다.

그리고 지방세특례제한법 제183조에 따르면 재산세의 감면을 받으려는 자는 과세기준일부터 30일 이내에 지방세 감면신청을 하도록 하고 있으나, 지방자치단체의 장이 감면대상을 알 수 있을 때에는 직권으로 감면할 수 있도록 되어 있으므로 이 감면신청은 훈시규정으로 보고 있다. 따라서 공공시설용지에 대한 감면신청은 그 기한을 넘겼더라도 가능하다고 할 것이다.8) 따라서 재산세의 경우에는 납세의무성립일부터 5년 이내에 경정이나 결정이 가능하므로 5년 이내에 감면신청을 할 수 있다고 본다.
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