새로운 정부의 부동산 세제개편에 대한 소고(2)

BY 이한우   2022-07-04
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4. 종합부동산세

새로운 정부의 종합부동산세 개편 내용은 다음과 같다. 첫째, 공정시장가액 비율을 100%에서 60%로 하향 조정하였다.
둘째, 한시적으로 2022년에 1세대 1주택자에게 특별공제 3억원을 공제해 준다.
셋째, 고령·장기보유에 대해서는 종합부동산세 납부를 유예하도록 하였다.
넷째, 일시적 2주택, 상속주택, 지방의 저가 주택은 1세대 1주택자의 주택 수 판정에서 제외하도록 하였다.
다섯째, 공시가격 현실화 계획의 적절성을 재검토하고 경제위기 및 부동산 가격의 급등에 대비하여 탄력적 조정장치를 신설·검토하도록 하였다.


가. 공정시장가액 비율 100%에서 60%로 하향 조정
새로운 정부는 종합부동산세 공정시장가액 비율을 100%에서 60%로 하향 조정키로 하였다. 주택에 대한 종합부동산세 과세표준은 다음과 같이 산정한다.

주택의 종합부동산세 과세표준 =
[ ∑공시가격 – 6억원(1세대 1주택은 11억원)] × 공정시장가액 비율(100%)

2022년의 공정시장가액 비율은 100%이지만 시행령 개정을 통해 60%로 낮출 계획이다. 이전 정부에서 공정시장가액 비율을 매년 5%씩 인상하여 2022년에는 100%를 적용할 예정이었지만 새로운 정부에서 이를 다시 완화하여 60%를 적용하기로 한 것이다. 그동안 공시가격의 급격한 상승 및 지속적인 공정시장가액 비율의 증가로 인해 종합부동산세가 과도하게 부과되었는데, 공정시장가액 비율을 다시 60%로 낮춤으로써 종합부동산세 과세표준을 줄여줘 과도한 종합부동산세를 어느 정도 완화 시켜 줄 수 있을 것으로 기대된다. 예를 들어 조정대상지역에 2개의 주택을 소유하고 있는데, 공시가격은 각각 10억과 5억원으로 가정하자. 공정시장가액 비율 100%와 60%를 각각 적용하였을 때 납부하여야 할 종합부동산세를 계산하면 <표 8>과 같다.

<표 8> 공정시장가액 비율 100% 및 60%를 적용한 경우 종합부동산세 (단위 : 원)
구분 공정시장가액 비율 100% 공정시장가액 비율 60%
공시가격 합계 1,500,000,000 1,500,000,000
- 공제액 600,000,000 600,000,000
× 공정시장가액 비율 100% 60%
= 과세표준 900,000,000 540,000,000
× 세율 2.2% - 4,800,000
= 산출세액 15,000,000 7,080,000
- 재산세 공제 계산의 편의를 위해 없는 것으로 가정
= 납부세액 15,000,000 7,080,000
농어촌특별세 3,000,000 1,416,000
합계 18,000,000 8,496,000
차액 9,504,000

<표 8>에서 보는 바와 같이 조정대상지역에 소재한 주택을 2개 보유한 경우 공정시장가액 비율을 100%에서 60%로 인하하면 종합부동산세는 대략 900만원 정도 적게 부담할 수 있다. 재산세와 마찬가지로 종합부동산세도 보유세로서 소득 등 다른 담세력보다는 부담 능력이 취약하여 해당 세금을 납부하지 못하는 상황이 발생할 수도 있다. 주택의 가격이 상승하여 15억원이 되었더라도 그 주택을 매각하지 않는 이상 현금 15억원을 보유하고 있는 것은 아니기 때문이다. 그렇다면 개인의 사정에 따라 현금 등 수입 창출이 어려운 경우에는 은행 등으로부터 대출을 받아 종합부동산세를 납부하여야 할 상황이 발생할 수도 있다. 이러한 점을 감안하면 새로운 정부에서 종합부동산세의 공정시장가액 비율을 100%에서 60%로 인하함으로써 과도한 종합부동산세를 완화 시킨 조치는 타당하다고 할 수 있다.

이전 정부에서는 취득세 및 양도소득세와 마찬가지로 주택의 수요를 억제하여 주택가격을 안정시킨다는 명목하에 주택이 조정대상지역에 소재하는지 여부 및 주택 수에 따라 차등 세율을 적용하였는데, 조정대상지역에 소재하거나 다주택자가 보유한 주택에는 일반세율보다 높은 누진세율을 적용하여 종합부동산세를 과세하였다. 오래 전에 조정대상지역이 아닌 지역에 2개의 주택을 취득하여 보유하고 있다고 가정하자. 소유자의 의도와 관계없이 해당 지역이 조정대상지역으로 지정된다면 종합부동산세가 중과되는데, 이러한 중과를 회피하기 위해서는 주택을 매각하여야 하는 상황이 발생할 수 있다. 그러나 주택의 매각은 소유자의 자유권에 속하는 것으로서 과도한 세금으로 주택을 처분할 수밖에 없는 상황이 발생한다면 이는 세금이 아닌 것으로서 세금을 가장한 제제로써 과징금 등 죄악세1)에 해당하기 때문에 주택이 조정대상지역에 소재한다는 이유로 중과되는 종합부동산세율은 폐지하는 것이 타당하다고 할 수 있다 1) 죄악세(罪惡稅)란 주류, 담배, 경마, 도박 따위와 같이 사회에 부정적인 영향을 끼치는 것들에 부과하는 세금을 말한다.
또한, 주택 수가 많은 경우에는 종합부동산세가 중과되는데, 이로 인한 선의의 피해자가 발생할 수 있다. 바로 지방공사 및 LH공사가 저 소득층에 저렴하게 공급하고 있는 공공임대주택이다. 이러한 문제는 다음의 인터넷 기사를 통해서도 확인할 수 있다.

"서민 집 625가구 지을 돈인데"…SH공사 1065억 보유세 논란
종합부동산세도 일정 기준에 따라 지방주택공사에 부과가 되고 있다. 종부세 부담은 2020년 7·10 부동산 대책을 통해 세율이 3.2%에서 6%로 오른 영향이 컸다. SH공사는 지난해 종부세로만 462억 원을 냈다. 지방 주택공사들은 “보유세가 재정에 상당한 부담을 준다”고 주장한다. 임대공공주택 사업은 취약계층의 주거안정이 목적이다 보니 수익을 낼 수 없다. 시세보다 싼 가격에 공급하는 구조여서 임대수입을 끌어올릴 수도 없다.

이 과정에서 주택공사들의 임대사업 손실도 매년 눈덩이처럼 불어나고 있다. SH공사의 지난해 임대사업 손실액은 4644억 원에 달한다. 손실액은 2017년 3578억 원에서 2019년 3989억 원, 2020년 4316억 원으로 매년 높아지는 추세다. SH공사에 따르면 지난해 보유세로만 1065억 원가량을 냈다. 일반적으로 서울에 29㎡짜리 임대주택 한 가구를 공급하려면 1억6000만 원쯤 든다고 하니 1000억 원이면 625가구를 새로 지을 수 있는 금액이다.

<출처> 중앙일보, 2022.04.22.자 인터넷 기사

저소득층을 위해 공공임대주택을 공급하고 있음에도 불구하고 단지 주택 수가 3주택 이상이라는 이유로 최고 6%의 종합부동산세가 부과되고 있는데, 이러한 문제를 해결하기 위해서는 주택 수에 따른 차등 과세 제도를 폐지하거나 시행령 개정을 통해 공공임대주택에 대해서는 종합부동산세가 중과세율이 아닌 일반세율로 과세될 수 있도록 하여야 할 것이다.


나. 1세대 1주택 3억원 특별공제
주택의 보유에 대해 재산세를 납부하고 있음에도 불구하고 종합부동산세를 부과하는 것은 동일 과세대상에 두 번 과세하는 것으로서 타당하지 않다. 특히, 실거주 목적의 1세대 1주택의 경우까지 재산세와 더불어 종합부동산세를 부과하는 것이 타당한 것인지는 생각해 볼 필요성이 있다.

종합부동산세는 명칭은 종합이지만 실질적으로는 주택과 토지에 대해서만 과세가 이루어지고 있다. 그렇다면 종합부동산세가 아니라 종합주택세 및 종합토지세로 명칭을 변경하는 것이 타당하다고 할 수 있다. 종합부동산세는 주택을 다른 부동산에 비해 불리한 취급을 하고 있는데, 수백억원의 상업용 건축물(예를 들어 롯데타워 등)에 대해서는 종합부동산세를 과세하지 않고 집 한 채를 20~30년 동안 가지고 있다가 겨우 11억원이 넘어간 주택에 대해서 종합부동산세를 과세하는 것은 조세 정의에 부합하지 않는다고 할 수 있다. 즉, 종합부동산세가 주택과 건축물의 소유에 대해 차별 취급함으로써 주택에 대해서만 종합부동산세를 부과한다면 이는 조세의 공평성에 위배 된다고 할 수 있다.

이상의 내용을 고려하면 2022년에 한시적으로 3억원을 특별공제함으로써 1세대 1주택자의 종합부동산세는 공시가격이 14억원을 초과하는 경우에만 적용되기 때문에 타당하다고 할 수 있지만 여전히 재산세와 종합부동산세가 이중으로 과세 되는 문제가 있다. 대부분의 1세대 1주택은 실거주가 목적인 점을 감안하면 중·장기적으로 1세대 1주택에 대한 종합부동산세 과세는 폐지하고 실질적으로 소득이 발생되는 양도소득에 대해 과세하는 것이 타당하다고 할 수 있다. 즉, 1세대 1주택에 대한 종합부동산세를 폐지하는 대신에 양도소득세 비과세 규정을 수정하여 해당 주택의 매각으로 소득이 실현되는 시점에 과세하는 것이 합리적일 것이다.


다. 고령·장기보유에 대해서는 종합부동산세 납부유예
수도권의 경우 오래전에 취득한 주택이 재개발 또는 재건축되어 주택의 공시가격이 급격히 상승하는 일이 많은데, 대부분 소득이 없는 고령자이기에 이전 정부의 과도한 종합부동산세 부과로 고통을 받았다. 종합부동산세는 주택의 공시가격을 베이스로 하여 과세하는 것으로서 장기보유주택은 있지만 고령자로 소득이 없는 경우에는 종합부동산세 납부에 커다란 애로로 작용하였다. 이는 다음의 기사에서 보는 바와 같이 소득이 없는 고령자가 매월 60만원을 종합부동산세로 납부하는 불합리한 결과를 가져왔다.

1주택자도 보유세 급증... “잠실 아파트 月 60만원꼴, 정부에 월세 내”
여당은 지난 8월 1주택자 종부세 비과세 기준을 기존 공시가격 9억원에서 11억원으로 상향했다. 덕분에 11억원 이하 주택 소유자는 종부세 대상에서 제외됐지만, 올해 아파트 공시가격이 워낙 많이 오른 탓에 대다수 1주택자는 보유세(재산세+종부세) 납부액이 작년보다 늘 전망이다. 서울 송파구 리센츠(84㎡)를 가진 1주택자가 올해 내는 재산세와 종부세는 모두 788만원이다. 매달 60만원 넘는 돈이 세금으로 나가는 것이다.

<출처> 조선일보, 2021.11.11.자 인터넷 기사

이상의 내용과 같이 1세대 1주택자로서 소득이 없는 고령자는 과도한 종합부동산세 부과로 삶의 질이 떨어질 수밖에 없는데, 이는 종합부동산세를 납부하기 위해 더 많은 일을 하거나 또는 은행으로부터 대출을 받을 수밖에 없는 상황이 발생할 수 있기 때문이다. 이러한 상황을 고려하여 장기보유한 고령의 납세자에게 매각 시점까지 종합부동산세 납부를 유예하도록 하는 개선방안은 타당하다고 할 수 있다. 그러나 이는 임시 방편적인 해결방안으로서 근본적으로는 장기보유한 고령자의 1세대 1주택에 대해서는 종합부동산세를 과세하지 않는 것으로 입법 개선이 이루어져야 할 것이다.


라. 상속주택 등 1세대 1주택자의 주택 수 판정에서 제외
주택에 대한 종합부동산세는 1주택자인지에 따라 달라지는데, 종합부동산세는 주택의 공시가격 합계가 6억원을 초과하면 과세 되지만 1주택자는 11억원을 초과하면 과세된다. 또한, 조정대상지역에 소재한 주택을 1개 보유하는지 또는 2개를 소유하는지에 따라 종합부동산세의 적용세율은 달라진다.

일시적으로 2주택에 해당한 경우 신규주택을 취득한 후 1년 이내에 종전 주택을 매각한 경우에만 종합부동산세 일반세율이 적용되었는데, 그 기간이 너무 짧아 해당 기간 동안 종전 주택을 처분하지 못하면 종합부동산세가 중과되는 문제가 발생되었다. 이러한 문제를 해결하기 위해 종전 주택의 처분기간을 1년에서 2년으로 확대한 것은 타당하다고 할 수 있다.

또한 조정대상지역에 소재한 주택을 1개 가지고 있는 상태에서 주택을 공동으로 상속받는 경우 지분율이 1%에 해당하는 경우라도 주택 수에 포함되었다. 이러한 지분상속주택으로 인해 2주택이 된 경우라도 6억원을 초과하면 종합부동산세가 과세 되는데, 해당 주택이 조정대상지역에 소재하면 중과세율이 적용되어 종합부동산세가 중과된다. 상속주택은 소유자의 의지와 관계없이 보유한 것인데, 상속주택 지분율을 단지 1%만 갖고 있다고 하더라도 과도한 종합부동산세가 과세되는 것은 타당하지 않다. 이러한 문제를 해결하기 위해 공시가격 6억원 이하(비수도권은 3억원 이하) 및 지분율 40% 이하에 해당하면 주택 수에 포함하지 않고 그 외의 상속주택에 대해서는 5년간 주택 수에서 제외한 것은 타당하다고 할 수 있다.

최근에는 도시에서 4일 일하고 3일은 시골에서 여유를 즐기는 4도 3촌이 유행하고 있다고 한다. 주중은 수도권에서 생활하고 주말은 지방에서 생활하는 것이다. 그런데 지방주택이 주택 수에 포함되어 종합부동산세가 과도하게 부과된다면 지방의 주택 수요가 감소하여 가격이 하락하는 등의 문제가 발생할 수 있다. 또한, 지방주택의 기피 현상으로 인해 지방의 인구가 더욱 감소하는 문제도 발생할 수 있다. 이를 개선하기 위해 일정 요건을 충족한 지방주택은 주택 수에서 제외하여 1세대 1주택에 대한 종합부동산세 과세체계를 유지하게 해 준 개선방안은 타당하다. 또한, 종합부동산세 세율은 주택 수에 연동시켜 1세대 1주택 이외의 자들에게 중과세율이 적용되는 문제가 발생하는데, 이러한 문제를 근본적으로 해결하기 위해서는 주택 수에 연동된 종합부동산세 중과세율 제도는 페지하여야 할 것이다.


마. 공시가격 현실화 계획 수정
국토교통부는 2020.11.03. 부동산 현실화 계획을 발표하였는데, 이는 공시가격을 시세의 90%로 맞추기 위한 것으로서 부동산 현실화 계획을 통한 공시가격 산정방식은 다음과 같다.

n년도 공시가격 = (n-1)년도말 시세 × [(n-1)년 현실화율 + 현실화율 재고분(α)]

위의 산정방식에서 가장 중요한 요소는 “(n-1)년도말 시세”로서 전국의 공동주택 및 단독주택과 토지에 대한 시가를 어떻게 확보한다는 것인지에 대한 구체적인 내용은 나오지 않지만 아마도 부동산 검인 계약 또는 실거래가 신고 및 등기 등을 통해 확보할 것으로 예측해 볼 수 있다. 이러한 자료는 공동주택은 어느 정도 활용이 가능하겠지만 단독주택과 토지와 같이 거래가 빈번하지 않고 비교 가능성이 매우 어려운 부동산에 대한 정확한 시가 산정이 가능한지에 대한 의구심이 들 수 밖에 없다. 결국, 이러한 계획이 허구가 아닌가에 대한 강한 의심이 드는 이유는 또 다른 불공정 및 불공평을 야기할 수 있기 때문이다. 공동주택이라 하더라도 층수, 위치, 방향(남향 인지 여부 등) 등 여러 가지 측면에서 가격 형성이 다른데, 이를 일률적으로 적용한다면 실제 가치보다 높게 또는 낮게 산정되는 사례가 많이 발생할 것이라는 것은 쉽게 예측할 수 있다. 이는 단독주택 및 토지도 마찬가지라고 할 수 있다. 또한, 부동산 현실화 계획이라고 하면서 건물은 제외시켰는데, 이는 주택 및 토지를 상업용 건물에 비해 역차별한 것으로서 조세 평등의 원칙에도 합치되지 않는다.

다른 한편으로는 부동산 공시가격 현실화를 왜 하는 것인지에 대한 의문도 든다. 공시가격의 현실화는 결국 보유세로서 재산세와 종합부동산세를 많이 걷겠다는 의도인데, 보유세의 담세력은 보유로서 소득 등 다른 담세력 보다는 부담능력이 취약하다고 할 수 있다. 계속해서 보유만 하고 있는데, 공시가격만 계속 올라가고, 소득 창출이 없다면 그야말로 보유세는 가렴주구에 해당하는 아주 나쁜 세금으로 전락될 가능성이 높다. 이는 다음의 종합부동산세 징수현황을 통해서도 확인할 수 있다.

(단위 : 원)
구분 2018년 2019년 2020년 2021년
종합부동산세 1,872,862 2,671,265 3,600,650 6,130,222

<출처> TASIS 국세통계포털(https://tasis.nts.go.kr/)

2021년 종합부동산세는 6조1,300억원으로서 농어촌특별세 1조2,260억원을 포함한 2021년 종합부동산세 징수액은 7조3,560억원이다. 이는 공시가격 현실화 계획을 토대로 공시가격을 시세 대비 60~70%로 적용한 결과로서 계획대로라면 매년 많은 금액의 종합부동산세가 과세 될 것이다. 과연 이러한 과세가 타당한지는 생각해 볼 필요성이 있는데, 차라리 보유에 대한 과세보다는 소득이 실현된 시점, 즉 양도 시점에 과세하는 것이 더 타당할 것이다. 이러한 상황에서 6.21 부동산 세제 대책은 공시가격 현실화 계획을 전면적으로 재검토하기로 하였는데, 이는 주택가격 상승과 함께 공시가격 현실화 계획의 이행으로 인해 최근 2년간 공시가격이 지나치게 높게 상승하면서 국민의 보유세 부담이 증가하였기 때문이다. 이를 개선하기 위해 기존의 공시가격 목표 현실화율·목표 달성기간의 적절성을 재검토하고 경제위기 및 부동산 가격이 급등하는 경우 탄력적 조정장치를 신설·검토하기 위해 2022.6월 관련 연구용역에 착수한 것은 매우 시의적절하고 타당하다고 할 있다.


5. 기대효과

이전 정부에서는 주택에 대한 취득세, 종합부동산세, 양도소득세 모두를 중과함으로써 조세제도가 왜곡되었는데, 새로운 정부의 6.16. 부동산 세제 대책 및 6.21. 부동산 세제 대책으로 왜곡된 조세가 일정 부분 정상적으로 될 수 있을 것으로 기대된다.

애덤 스미스는 국부론에서 조세의 일반원칙은 다음과 같다고 하였다.

첫째, 세금은 국민의 부담 능력에 따라 부과되어야 한다. 즉, 납세자는 국가의 보호 아래 자신이 얻은 수입에 정확하게 비례하여 세금을 부담하여야 한다.
둘째, 세금은 확실해야 하며 임의적이거나 불확실하지 않아야 한다. 즉, 납세자는 자신이 부담하여야 할 세금의 납부 금액 등을 사전에 정확히 알아야 하고 세금 징수권자의 자의적인 판단에 따라 세금을 징수하지 않아야 한다.
셋째, 세금 납부의 시기와 방법은 납세자의 편의에 맞추어야 한다.
넷째, 세금 징수는 경제적이어야 한다. 즉, 세금 징수에 따른 납세협력비용을 최소화하여야 한다.

이상의 조세원칙을 실현하기 위해 우리 헌법은 제59조에서“조세의 종목과 세율은 법률로 정한다”고 규정함으로써 조세법률주의를 선언하고 있다. 이러한 조세법률주의의 구성요소로서 헌법재판소는 과세요건 법정주의와 과세요건 명확주의를 제시하고 있다. 그러나 이전 정부는 조정대상지역과 연동하여 취득세, 종합부동산세, 양도소득세 모두를 중과하였는데, 주택 보유자의 의지와 관계없이 어느 날 갑자기 조정대상지역으로 지정되거나 해제되면 해당 세금이 중과 또는 중과되지 않는다. 이는 과세요건으로서 세법에 규정하여야 하는 세율을 조정대상지역에 따라 달라지게 만들어 과세요건 법정주의에 위배된다. 또한, 일반 국민들이 알 수 없는 애매 모호한 규정을 토대로 주거정책심의위원회에서 조정대상지역을 지정·해제하여 중과세율 또는 일반세율이 적용되기 때문에 과세요건 명확주의에도 위배된다.

이러한 왜곡된 조세를 바로 잡기 위해 새로운 정부는 6.16. 부동산 세제 대책 및 6.21. 부동산 세제 대책을 통해 취득세, 재산세 및 종합부동산세, 양도소득세를 완화하였는데, 이는 왜곡된 조세제도를 일정 부분 정상화할 수 있을 것으로 기대된다. 여기서 멈추지 말고 새 정부는 종국적으로 조정대상지역에 연동된 취득세 중과, 종합부동산세 중과, 양도소득세 중과제도를 폐지함으로써 조세법률주의 원칙에 충실한 조세제도를 구현하여야 할 것이다.


Ⅲ. 새 정부의 부동산 세제에 대한 개편 방향

1. 조세법률주의에 충실한 부동산 세제

우리 헌법은 제38조에서 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다”라고 규정하였고, 제59조에 “조세의 종목과 세율은 법률로 정한다.”라고 규정하였다. 헌법규정에 근거를 둔 조세법률주의는 조세법의 기본원칙으로서 법률의 근거 없이 국가는 조세를 부과·징수할 수 없고, 국민은 조세의 납부를 요구받지 않는다는 원칙이다. 이러한 조세법률주의는 과세요건 법정주의와 과세요건 명확 주의를 그 핵심적 내용으로 삼고 있다. 과세요건 법정주의란 조세는 국민의 재산권을 침해하는 것이 되기 때문에 납세의무를 성립시키는 납세의무자·과세물건·과세표준·과세기간·세율 등의 과세요건과 조세의 부과·징수절차를 모두 국민의 대표기관인 국회가 제정한 법률로 규정하여야 한다는 것이다. 과세요건 명확주의는 과세요건을 법률로 규정하였다고 하더라도 그 규정내용이 지나치게 추상적이고 불명확하면 과세관청의 자의적인 해석과 집행을 초래할 염려가 있으므로 그 규정 내용이 명확하고, 일의적(一義的)이어야 한다는 것이다. 즉, 조세법률주의는 과세요건을 법률로 명확하게 규정함으로써 국민의 재산권을 보장하고 및 법적 안정성과 예측가능성을 높이기 위한 것이다.2) 2) 헌법재판소 (헌재89헌마38, 1989.7.21.) 선고 결정; (헌재90헌바21, 1992.12.24.) 선고 결정; (헌재91헌바1, 1995.11.30.) 선고 결정; (헌재96헌바52, 1998.7.16.) 선고 결정; (헌재88헌가2, 1999.12.23.) 선고 결정 등.
조정대상지역 지정은 지역 요건과 위원회 요건을 충족하여야 하는데, 이를 정리하면 <표 9>와 같다.

<표 9> 조정대상지역 지정
구분 조정대상지역
지정 근거 주택법
관련 부처 국토교통부
지정 목적 세율 중과
지역 요건 주택가격 및 청약경쟁률 등을 고려하였을 때 주택 분양이 과열되거나 또는 과열될 우려가 있는 지역으로서 주택법 시행규칙 제25조의3 제1호에서 규정하고 있는 과열지역
위원회요건 위원회 주거정책심의위원회
(위원 관련 규정 : 주거기본법)
위원 주거정책심의위원회는 “주거기본법” 제8조에서 규정하고 있는데, 주거정책심의위원회는 위원장 1명을 포함하여 25명 이내의 위원으로 구성한다. 위원 25명 중 13명이 정부 소속 당연위원이고 나머지 12명은 연구원·교수 등 위촉위원이다
의결 주거정책심의위원회는 회의는 과반수의 출석으로 개의(開議)하고, 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다.

<표 9>에서 보는 바와 같이 지역 요건과 위원회 요건은 매우 추상적이고 위원회를 통한 과세권자의 자의가 개입될 가능성이 매우 높기 때문에 조세법률주의에 위배된다. 또한 조정대상지역은 과세요건 중 하나인 세율을 개별 세법이 아닌 주택법 및 주거기본법에 규정한 것으로, 조정대상지역에 연동된 취득세, 종합부동산세, 양도소득세 중과는 과세요건 법정주의에 정면으로 위배되는 것이라고 할 수 있다. 또한, 주거정책심의위원회의 위원은 정부 소속 당연위원이 이미 과반수를 넘기 때문에 그 자체만으로 조정대상지역을 지정할 수 있으며, 이는 취득세율, 종합부동산세율, 양도소득세율을 개별 세법 및 지방세법이 아닌 행정행위로 결정되게 함으로써 조세법률주의에 위배된다고 할 수 있다.

위 내용에서 알 수 있듯이 조정대상지역 지정으로 인한 중과세제는 과세요건을 개별 세법에 규정하지 않고 세율 또한 주거정책심의위원회가 지정하는 조정대상지역에 연동되게 함으로써 과세권자가 자의적으로 세율을 결정할 위험이 있다. 이는 조세법률주의를 정면으로 위배하는 것이라 할 수 있는데, 만약 세법으로 정해야 할 세율을 정부 소속 당연위원이 이미 과반수가 넘어선 주거정책심의위원회에서 결정한 조정대상지역에 따라 다르게 적용하는 현 제도가 조세법률주의 위배되지 않는다고 한다면 헌법적 한계로서 지켜져야 할 사항은 더 이상 “조세법률주의”가 아닌 “조세위원회주의”로 변경하여야 할 것이다.

이상에서 살펴본 바와 같이 조정대상지역에 연동된 취득세 중과, 종합부동산세 중과, 양도소득세 중과제도는 납세자의 예측 가능성을 배제하고 과세요건 명확주의에 위배되는 점을 고려하면 폐지되어야 할 것이다. 따라서 새로운 정부는 조세법률주의 원칙에 맞도록 관련 세법을 개정하여 지역 및 주택 수에 관계없이 모두 동일한 세율을 적용받을 수 있도록 하여야 할 것이다.


2. 정치 세제가 아닌 진정한 정책 세제로의 지향

현행 세법에서는 조세의 개념에 대한 정의를 두고 있지 않은데, 그 이유는 재정학적으로 정립된 개념을 굳이 입법적으로 정의를 내릴 필요가 없기 때문이다. 조세는 다음과 같은 내용으로 정의할 수 있다.3) 3) 이태로․한만수, 조세법강의, 박영사, 2020, 4-5면. 첫째, 과세주체가 국가 또는 지방자치단체이다.
둘째, 조세의 목적이 과세주체의 일반적 경비에 충당하기 위한 수입의 확보에 있다. 조세의 주된 목적은 재원조달이지만 2차적으로는 경제 정책적 목적 및 사회 정책적 목적 등이 있을 수 있다.
셋째, 조세는 일방적 급부이기 때문에 직접적인 반대급부를 지급하지 않는다.
넷째, 현대의 조세는 원칙적으로 금전적 부담이다.

이상의 내용을 정리하면 조세란 국가 또는 지방자치단체가 재원조달과 정책목적을 실현하기 위해 납세의무자로부터 직접적인 반대급부 없이 현금으로 징수하는 것을 말한다. 조세는 국가 및 지방자치단체의 재정수요에 충당할 자금을 조달하는 것이 근본적인 목적이지만 국가 등의 역할이 확대됨으로써 정책적인 목적을 실현하기 위한 수단으로 활용되기도 한다.4) 결국, 조세는 재원조달 목적과 정책 목적 실현이라는 두 가지의 속성을 갖고 있는데, 정책 목적을 실현하기 위한 조세는 납세자의 행위를 일정한 방향으로 유도하기 위한 것으로써 이러한 유형의 조세를 “유도적 조세”라고 한다.5) 즉, 납세자의 특정 행위는 장려되기도 하고(비과세․감면) 또는 하지 못하도록 규제(중과세)되기도 하는데, 이는 입법자가 원하는 일정한 사회질서를 형성하기 위함이다.6) 대부분의 학자와 헌법재판소 결정은 유도적 조세를 조세의 한 측면으로 보는 것에 긍정적인 입장을 취하고 있다.7) 그러나 이전 정부의 주택에 대한 세제는 주택의 수요 억제라는 정책 목적을 넘어 특정 세력에 의해 다주택자는“절대 악”이라는 프레임과 이념을 적용한 정치적인 세제로 목적이 변질되었는데, 이는 이전 정부에서 주택에 대한 세제 강화를 위해 발표된 <표 10>의 대책 발표를 통해 유추해 볼 수있다.
4) 이장희, “조세 관련 재산권 제한의 위헌심사기준”, 연구보고서, 헌법재판연구원, 2012, 14-15면. 5) 다른 의미로 “정책적 조세”라고도 하는데, 본 논문에서는 정책목적을 실현하기 위한 조세는 “유도적 조세”라고 한다. 6) 이동식, “조세의 유도적 기능의 허용과 한계”, 조세법연구 제19권 제3호, 한국세법학회, 2013, 11-12면. 7) 이러한 대부분의 학자와 헌법재판소 결정에 대한 내용은 이동식, 상게 논문, 11-12면 참조. 해당 논문에서 이동식 교수님도 유도적 조세를 조세의 한 유형으로 보는 것에 긍정적인 입장을 취하고 있다.

<표 10> 이전 정부의 부동산 대책
구분 중과 내용
2017년 8.2. 대책 다주택자의 조정대상지역 소재 주택 양도에 대해 양도소득세 중과(1세대 2주택 및 3주택 이상에 대해 각각 10%와 20%를 기본세율에 추가) 및 장기보유특별공제 배제
2018년 9.13. 대책 고가주택(과세표준 3억원 초과) 및 다주택자(3주택 이상 및 조정대상지역 2주택)에 대한 종합부동산세율 인상(각각 0.2~0.7%p 및 0.1~1.2%p)
2018년 12.16. 대책 종합부동산세율 인상(일반세율 : 0.5~2.7%에서 0.6~3%로, 다주택자는 0.6~3.2%에서 0.8~4%로)
2020년 6.17. 대책 법인에 세금 중과(종합부동산세 : 기본공제 6억 배제 및 개인보다 높은 세율 적용, 법인세 추가과세 10%에서 20%로 인상)
2020년 7.10. 대책 종합부동산세율 인상[다주택자 0.8~4%에서 1.2~6%로, 법인은 3%(2주택 이하) 및 6%(3주택 이상 및 조정대상지역 2주택), 양도소득세 중과(20% 및 30% 2021.6.1.이후 양도 분부터), 취득세율 인상(법인은 12%, 다주택자는 주택 수에 따라 최고 12%]

<표 10>에서 보는 바와 같이 이전 정부는 주택가격 상승의 주범을 다주택자로 보고 그들에 대한 주택의 취득, 보유, 양도 전 단계에서 중과세를 적용하였다. 양도소득세는 양도차익에 대한 과세뿐만 아니라 원본까지 침해하여 과세가 이루어지는 경우도 발생할 수 있다. 왜냐하면 양도소득세는 이자 비용, 재산세, 종합부동산세, 각종 수익적 지출에 대해서는 필요경비로 인정해 주지 않기 때문이다.

다주택자에 대해 취득, 보유, 양도 전 단계에서 중과세하는 기형적인 과세체계는 1주택자는 “절대 선”, 다주택자는 “절대 악”이라는 이분법적 정치 이념에서 기인한 것으로서 주택에 대한 과세체계가 유도적 조세라는 명목의 정책 세제를 뛰어넘어 정치 세제로 변질되었기 때문이다. 따라서 새로운 정부는 하루빨리 조세의 본질인 재원 조달 및 정책 세제에 부합할 수 있도록 주택에 대한 각종 중과제도를 폐지하여야 할 것이다.


Ⅳ. 결론

새로운 정부는 6.16. 부동산 세제 대책 및 6.21. 부동산 세제 대책을 발표하여 양도소득세 중과의 한시 배재, 생애 최초 취득 주택에 대한 취득세 감면, 1세대 1주택자에 대한 재산세 공정시장가액 비율을 60%에서 45%로 축소하였고, 종합부동산세에 대한 공정시장가액 비율을 100%에서 60%로 하향 조정 및 1세대 1주택자 특별공제 3억원 한시 도입과 일시적 2주택 등에 대한 주택 수 산정에서 제외, 부동산 공시가격 현실화에 대해 전면적으로 재검토하기로 하였는데, 이는 조세의 본질과 정책 세제에 부합하는 조치로서 시의적절하고 타당하다고 할 수 있다.

이전 정부에서 다주택자를 “절대 악”으로 규정하여 다주택자의 주택 취득, 보유, 양도 전 단계에서 중과세하는 기형적인 과세체계는 주택시장에서의 왜곡된 거래를 발생시켜 공시가격 1억원 미만의 주택 가격의 급상승 등 서민이 피해를 보는 현상이 발생하였다. 이는 조세의 본질과 조세법률주의에 위배 되는 등 심각한 문제를 야기하고 있는 다주택자에 대한 취득세, 종합부동산세, 양도소득세 중과제도에서 기인한 것으로서 다주택자에 대한 중과 제도를 하루빨리 폐지하여야 할 것이다.

모든 국민이 주택을 취득하여 보유하면 최상이겠지만 현금 보유 및 대출 제한 등 여러 가지 이유로 주택을 취득할 수 없는 국민이 발생할 수 있다. 그렇다면 이들은 주택 임대 시장을 통해 주택을 공급받을 수밖에 없는데, 조세제도의 정상화를 위해 다주택자에 대한 중과 제도를 폐지함에 따라 다주택자가 전세금을 끼고 구입하는 일명 갭 투자가 성행할 우려가 있다. 이는 세입자의 전 재산이라고 할 수 있는 전세금 등이 일명 깡통 전세로 인해 모두 날려 불의의 피해를 입는 등 주택 임대 시장의 불안 요인으로 작용하게 된다. 따라서 1세대 1주택을 제외하고 추가로 취득하는 주택에 실거주를 하지 않고 갭 투자를 하는 경우에는 세입자 보호를 위해 임대인이 전세보증보험에 의무적으로 가입하도록 하는 등 보호장치를 마련해야 할 것이다. 즉, 다주택자의 주택 취득·보유·양도에 대한 세금 중과를 폐지함으로써 그들이 자유롭게 주택을 취득·보유·양도할 수 있는 권리를 부여하면서 그 권리에 부합한 의무로서 최소한 세입자를 보호할 수 있도록 다주택자에게 전세보증보험을 의무적으로 가입하게 하는 것이다. 이를 위해 주택법 등 관련 법령을 개정하여야 할 것이다.