새로운 정부의 부동산 세제개편에 대한 소고(1)

BY 이한우   2022-07-04
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Ⅰ. 들어가며

새로운 정부 들어 부동산 세제와 관련된 대책 두 가지를 발표하였는데, 하나는 2022년 6월 16일에 발표한“새 정부 경제정책 방향”(이하“6.16. 부동산 세제 대책”이라 한다)이고 두 번째는 2022년 6월 21일에 발표한“임대차 시장 안정 방안 및 3분기 추진 부동산 정상화 과제”(이하“6.21. 부동산 세제 대책”이라 한다)이다.

6.16. 부동산 세제 대책에서는 시장관리 목적으로 운영된 세제를 조세 원리에 맞게 정상화하기 위해 다음과 같은 세제 개편안을 제시하였다.

첫째, 다주택자의 조정대상지역 소재 주택에 대한 양도소득세 중과 및 장기보유특별공제 배제를 1년간 한시적으로 배제하기로 하였다.(2022.05.10. 소급 적용)
둘째, 양도소득세 비과세 및 취득세 중과배제 인정을 위한 일시적 2주택자의 종전 주택 처분기한을 1년에서 2년으로 확대하였다.(2022.05.10. 소급 적용)
셋째, 2022년 공시가격 상승에 따른 1세대 1주택자의 평균적 세 부담을 가격 급등 이전인 2020년 수준으로 환원하기로 하였다.
넷째, 종합부동산세 관련 고령·장기보유 납부유예 및 주택 수 산정에서 일시적 2주택·상속주택 등 불가피한 사유로 인한 주택은 제외하기로 하였다.
이상의 6.16. 부동산 세제 대책을 정리하면 <표 1>과 같다.

<표 1> 6.16. 부동산 세제 대책
구분 내용
양도소득세 다주택자의 조정대상지역 소재 주택 양도에 대한 양도소득세 중과 1년간 한시 배제
양도소득세 비과세 인정을 위한 일시적 2주택자의 종전 주택 처분기한을 1년에서 2년으로 확대
재산세 1세대 1주택자의 공정시장 가액 비율을 60%에서 45%로 하향
종합
부동산세		 공정시장 가액
비율 조정		 공정시장 가액 비율을 100%에서 60%로 하향
특별공제 3억원
한시 도입		 2022년에만 한시적으로 적용하는 1세대 1주택자에 대한 특별공제 3억원 도입
고령·장기보유
납부유예		 다음의 요건을 충족한 납세자는 납부유예 추진
① 60세 이상 또는 5년 이상 보유
② 1세대 1주택자
③ 총급여 7,000만원 이하(종합소득금액 6,000만원 이하)
④ 종합부동산세 100만원 초과
주택 수 산정
제외		 다음의 주택에 대해서는 1세대 1주택을 판단할 때 주택 수에서 제외한다. 다만, 과세표준에는 합산하여 과세한다.
①일시적 2주택
②상속주택
③지방 저가 주택
취득세 취득세 중과 배제를 위한 일시적 2주택자의 종전 주택 처분기한을 1년에서 2년으로 확대


6.21. 부동산 세제 대책은 보유세 부담을 적정 수준으로 환원하기 위한 세율 인하 등 보유세(종합부동산세) 개편으로서, 종합부동산세 개편과 공시가격 제도의 개편 및 생애 최초 주택 취득자에 대한 취득세 감면이 포함되어 있다.

2022년 공시가격 상승(공동주택 17.2% 상승) 등에 따라 종합부동산세 부담이 급증할 것으로 예상되는데, 6.16. 부동산 세제 대책에서 발표하였던 <표 1>의 종합부동산세 개정사항을 구체화하기 위해 2022년 3분기 및 4분기에 종합부동산세법 등을 개정하기로 하였다. 또한, 1세대 1주택을 판단할 때 주택 수에서 제외되는 요건을 구체화했는데, 그 내용은 <표 2>와 같다.

<표 2> 1세대 1주택자 판정할 때 주택 수 제외 요건
구분 적용 요건
일시적 2주택 이사 등으로 신규주택 취득 후 2년 이내에 종전 주택을 양도하는 경우
상속주택
저가 주택 및
소액지분		 기간에 제한 없이 주택 수에서 제외
가액요건 ① 수도권 : 공시가격 6억원 이하
② 비수도권 : 공시가격 3억원 이하
지분요건 40% 이하
기타 5년간 주택 수에서 제외
지방 다음의 요건을 모두 충족한 경우
저가 주택 ① 1세대 2주택자
② 공시가격 3억원 이하
③ 소재지 요건 : 수도권·특별시(읍·면 지역 제외) 및 광역시(군 지역 제외) 외의 지역

지난 2020년 11월 3일 국토교통부는 부동산 현실화 계획을 발표하였는데, 이는 공시가격 현실화 계획으로서 전 세계 유래가 없는 것이고 조세법의 과세요건에 대한 국회의 입법 절차 없이 행한 증세로서 정상적이라고 볼 수 없는 개편이었다. 이는 공시가격을 시세의 90%로 맞추기 위한 것이었으며 그 계획은 <표 3>과 같다.

<표 3> 공시가격 현실화 계획
구분 계획
공동주택 2030년까지 시세의 90%
단독주택 2035년까지 시세의 90%
토지 2028년까지 시세의 90%

급격히 상승하는 주택가격에 <표 3>의 공시가격 현실화 계획이 더해지자 최근 2년 동안 국민의 주택 보유 부담이 급증하였다. 이에 정부는 <표 3>의 적절성을 재검토하고 경제위기 및 부동산 가격이 급등할 때 탄력적으로 반응할 수 있는 조정장치를 신설·검토할 예정이다. 이를 위해 2022년 6월에 연구용역에 착수한 후 관계부처 협의 및 공청회·중앙부동산가격공시위원회 심의를 거쳐 2022년 11월까지 수정·보완 방안을 마련할 예정이다.

주택을 생애 최초로 구입한 경우에는 취득세 감면을 확대하였는데, 이에 대한 개선방안을 정리하면 <표 4>와 같다.

<표 4> 생애 최초 주택 구입에 대한 취득세 감면 확대
현행 개선
연 소득 7,000만원(부부 합산)인 자가 수도권 4억원 및 비수도권 3억원 이하 주택을 생애 최초로 구입하는 경우에는 주택 가격에 따라 취득세를 감면하고 있음 생애 최초로 주택을 구입하는 경우에는 연 소득 및 주택가격에 제한 없이 누구나 200만원 한도 내에서 취득세를 면제함으로써 수혜대상을 대폭 확대
① 주택가격 1.5억원 이하 : 100% 감면 ① 현행 기준에 따른 최대 감면액 :
4억(주택)×1%×50%(감면율) = 200만원
② 주택가격 1.5억원 초과 : 50% 감면 ② 수혜가구 변화 :
연 12.3만 가구(현행) → 연 25.6만 가구(개선, 13.3만 가구 증가)

2022년 하반기에 지방세특례제한법을 개정하여 2022년 6월 21일 이후 취득하는 주택부터 소급하여 <표 4>를 적용할 예정이다.

이전 정부는 다주택자에 대해 취득, 보유, 양도 전 단계에서 중과세하는 기형적인 과세체계를 유지하였다. 이는 1주택자는“절대 선”, 다주택자는“절대 악”이라는 이분법적 사고방식에 기인한 것으로서, 주택에 대한 과세체계가 재정 수요 충당이라는 근본적인 목적을 벗어나 유도적 조세를 넘어 정치 세제로 변질된 것으로 볼 수 있다. 새로운 정부가 6.16. 발표한 부동산 세제 대책 및 6.21. 부동산 세제 대책은 이를 바로잡기 위한 것으로서, 이에 대한 평가 및 기대효과와 새 정부의 부동산 세제에 대한 개편 방향에 대해 논의하고자 한다.


Ⅱ. 평가 및 기대효과

1. 취득세

새로운 정부의 취득세 개편 내용은 다음과 같다. 첫째, 중과배제 인정을 위한 일시적 2주택자의 종전 주택 처분기한을 1년에서 2년으로 확대하였다.
둘째, 주택을 생애 최초로 구입한 경우 연 소득 및 주택 가격에 제한 없이 누구나 200만원 한도 내에서 취득세를 면제하기로 하였다. 주택에 대한 취득세율은 1%~3%의 세율이 적용되는데, 1세대가 2주택 이상(이하 “다주택자”라 한다)을 취득하면 취득세가 중과된다. 다주택자에 대한 취득세 중과세율은 취득하고자 하는 주택의 소재지가 조정대상지역에 해당하는지에 따라 달라지는데, 다주택자에 대한 취득세 중과세율을 정리하면 <표 5>와 같다.

<표 5> 다주택자 취득세 중과세율
주택 소재지 조정대상지역 비(非)대상지역
주택 수
1주택 1%~3% 1%~3%
2주택 8% 1%~3%
3주택 12% 8%
3주택 12% 12%

조정대상지역은 주택법 제63조의2 제1항 제1호에서 규정하고 있는 지역으로서 주택시장이 과열되었거나 과열될 우려가 있는 지역을 말하는데, 해당 지역은 국토교통부 장관이 주거정책심의위원회의 심의를 거쳐 지정하도록 하고 있다. 국토교통부 장관은 2022년 6월 30일에 2022년 제2차 주거정책심의위원회를 개최하여 「투기과열지구 및 조정대상지역 조정(안)」을 심의·의결하였다. 장·단기 주택가격의 지속적인 안정을 보인 지방 11개 시·군·구를 조정대상지역에서 해제1)하기로 하였으며, 이로써 2022년 7월 5일 기준 조정대상지역은 서울, 수도권 등 101곳이다.2)

<표 5>에서 보는 바와 같이 1세대 1주택자가 조정대상지역에 소재한 주택을 취득하면 취득세 중과세율 8%가 적용되는데, 선의의 피해자를 막기 위해 일시적 2주택에 대해서는 취득세를 중과하지 않는다. 일시적 2주택이란 국내에 주택, 조합원 입주권, 주택분양권 또는 오피스텔을 1개 소유한 1세대가 그 주택, 조합원 입주권, 주택분양권 또는 오피스텔(이하 "종전 주택"이라 한다)을 소유한 상태에서 이사ㆍ학업ㆍ취업ㆍ직장 이전 및 이와 유사한 사유로 조정대상지역에 소재한 다른 1주택(이하 "신규주택"이라 한다)을 추가로 취득한 후 1년 이내에 종전 주택을 처분하는 경우를 말한다. 즉, 1세대 1주택자가 이사 등을 위해 조정대상지역에 소재한 주택을 취득한 경우로서 취득세 중과세율을 적용받지 않기 위해서는 종전 주택을 1년 이내에 처분하여야 한다. 그러나 1년이라는 기간은 매우 짧아 종전 주택에 대한 매수자가 나타나지 않으면 처분할 의도가 있음에도 취득세가 중과되는 문제가 발생하는데, 이러한 문제를 해결하기 위해 종전 주택의 처분 기간을 1년에서 2년으로 확대한 것으로서 납세자의 편의를 제공해 준 측면에서 타당하다고 할 수 있다.

다주택자 및 법인에 대한 취득세 중과는 주택의 취득을 가로막아 시장에서의 주택거래를 막고 서민들이 주로 취득하는 공시가격 1억원 이하의 소형주택 가격을 급격히 상승시키는 문제를 야기하였다. 법인 및 다주택자가 취득하는 주택이 공시가격 1억원 이하에 해당하는지에 따라 취득세율이 달라지는데, 공시가격 1억원을 기준으로 그 이하의 주택을 취득하면 1%~3%의 기본세율을 적용하고 초과하면 12%의 중과세율이 적용되기 때문이다. 이에 따라 다주택자 및 법인은 공시가격 1억원 이하의 소형주택을 집중적으로 매수하였고 해당 주택의 가격이 급상승한 것이다. 이러한 주택가격 상승은 실수요를 목적으로 하는 서민들이 주택을 취득하지 못하게 되는 문제를 발생시켰다.3) 이러한 문제를 해결하고 주택시장에서 주택거래가 활발히 이루어질 수 있도록 다주택자 및 법인에 대한 취득세 중과제도는 중·장기적으로 폐지되어야 할 것이다.
1) 조정대상지역에서 해제된 11개 지역은 대구시 동구·서구·남구·북구·중구·달서구·달성군, 경북 경산시, 전남 여수시·순천시·광양시이다. 2) 2022년 7월 5일 기준 조정대상지역 지정 현황은 국토교통부가 2022년 6월 30일에 보도한 “지방 투기과열지구 해제 등 규제지역 조정 –2022년 상반기 규제지역 재검토 심의 결과 발표-”에 자세히 나와 있다. 3) 최근 집값이 들썩인 지방 도시에서도 비슷한 현상이 나타나고 있다. 대표적으로 경남 창원 성산구의 전용 50㎡ 미만의 소형 평형으로만 이뤄진 B아파트는 11월 이후 50건 이상 거래됐다. 500채 규모 단지의 10%가 두 달 새 주인이 바뀌었다. 이 아파트의 공시가격은 8000만~9000만 원 선이다. 공시가격 1억 원 미만 저가 주택이 주목받는 것은 다주택자에 대한 취득세 중과를 피할 수 있기 때문이다. 이런 ‘쏠림현상’으로 저렴한 주거를 원하는 지역 실수요자들이 애꿎은 피해를 본다는 지적도 나온다. 11월 초까지만 해도 1억4000~1억5000만 원 선이었던 일산 A아파트의 경우 12월 1억7000만~1억 8000만원까지로 가격이 뛰었다. 창원 B아파트는 9, 10월까지 1억 원 후반 대에 거래되다가 최근 2억 원 후반까지 오른 상태다. B아파트 인근의 한 공인중개업소 관계자는 “투자자들이 몰려 가격이 오르면서 당장 세입자들이 전월세 가격 상승부터 걱정해야 하는 상황”이라고 전했다(동아일보, “취득세 중과 피하자…공시가 1억 미만 주택에 수요 쏠린다”, 2021.01.03. 기사).
또한 연 소득 및 주택가격에 대한 제한 없이 주택을 생애 최초로 구입하면 200만원을 한도로 취득세를 면제하기로 하였다. 현행 규정은 소득 요건과 주택가격 요건 두 가지를 충족한 경우에만 취득세를 감면받을 수 있다. 소득 요건은 부부 합산 연 소득 7,000만원 이하이고 주택가격 요건은 4억원 이하(비수도권은 3억원 이하)의 주택이어야 한다. 이러한 제한 없이 누구든지 생애 최초로 주택을 구입하면 200만원을 한도로 취득세를 면제해 줌으로써 최초의 주택구매에 따른 현금지출을 줄여주는 효과가 발생된다. 그동안 연 소득이 7,000만원을 넘거나 주택가격이 4억원을 초과하면 취득세 감면 혜택을 받지 못했지만 이러한 제한을 해제하여 누구나 생애 최초의 주택구매에 대해 취득세를 감면해 주는 개선방안은 타당하다고 할 수 있다.


2. 양도소득세

새로운 정부의 양도소득세 개편 내용은 다음과 같다. 첫째, 다주택자가 조정대상지역에 소재한 주택을 양도한 경우로서 양도소득세 중과 및 장기보유특별공제 배제를 2022년 5월 10일부터 1년 동안 한시적으로 배제하기로 하였다.
둘째, 일시적 2주택에 대한 양도소득세 비과세로서 종전 주택의 처분기한을 1년에서 2년으로 확대하였다. 이전 정부는 주택가격이 상승하자 다주택자의 투기를 억제한다는 명목하에 다주택자에 대한 양도소득세를 중과하고 장기보유특별공제를 배제함으로써 다주택자의 주택 수요를 억눌러 주택가격을 안정시키고자 하였다. 이를 위해 2017년 8월 2일“실수요 보호와 단기 투기수요 억제를 통한 주택시장 안정화 방안”을 발표(이하 “8.2. 부동산 대책”이라 한다)하여, 다주택자가 2018년 4월 1일 이후 조정대상지역에 소재한 주택을 양도하면 누진세율에 10%(1세대 2주택) 및 20%(1세대 3주택 이상)를 더한 세율(이하“양도소득세 중과세율”이라 한다)을 적용하고 장기보유특별공제를 배제하였다. 이러한 제재는 과도한 측면이 있었는데도 불구하고 예외 규정이나 보유기간의 장단기와 관계없이 적용되어, 주택공급이 부족해지고 결국 수요 초과로 인해 주택가격이 계속적으로 상승하는 문제가 발생하였다. 주택에 대한 수요는 계속적으로 증가하였는데, 신규 공급이 없는 상태에서 다주택자에 대한 양도소득세 중과로 인해 그들이 주택을 양도하지 않아 기존 주택의 공급 또한 줄어들었기 때문이다. 이러한 문제를 해결하기 위해 다주택자가 10년 이상 보유한 주택으로서 장기간 보유한 주택을 2019.12.17.부터 2020.6.30.까지 양도하면 중과세율 적용을 한시적으로 배제하였다.

2021년 6월 1일 이후에는 다주택자가 조정대상지역에 소재한 주택을 양도하면 기존의 양도소득세 중과세율에서 10%가 추가된 기본세율에 20%(1세대 2주택) 및 30%(1세대 3주택 이상)를 더한 세율로 양도소득세가 과세되었다. 이는 과도한 세 부담으로서, 새로운 정부는 세제의 합리화 및 주택 매각을 유도함으로써 부동산 시장을 안정화시킬 목적으로, 다주택자가 보유기간이 2년 이상인 주택을 2022.5.10.부터 2023.5.9.까지 양도하면 양도소득세 중과세율 적용 및 장기보유특별공제 배제를 한시적으로 배제하기로 하였다.

2019.12.17.부터 2020.6.30.까지의 기간동안 시행된 양도소득세 중과의 한시적 배제는 10년 이상 보유한 주택만 적용되어 주택의 공급 등에 별다른 효과를 내지 못하였다. 그러나 6.16. 부동산 세제 대책은 양도소득세 중과배제 대상 주택을 2년 이상 보유한 주택으로 하여 적용대상 범위가 더 확대된 것에 의의가 있다. 이전 정부에서는 주택에 대한 취득세, 종합부동산세, 양도소득세 모두를 중과세함으로써 주택을 취득하고 싶어도 취득하지 못하고, 주택을 보유하려 해도 보유하지 못하고, 주택을 양도하려고 해도 양도하지 못하는 상황이 연출되었다. 6.16. 부동산 세제 대책에서 발표된 다주택자의 주택양도에 대한 양도소득세 중과배제로 인해 조세원칙에 맞는 과세가 실현되었고 다주택자의 주택 매물 출회로 주택공급에 다소 숨통이 트일것으로 판단된다. 다만, 다주택자 양도소득세 중과 한시 배제에 대한 기간이 1년으로 매우 짧고 보유기간이 2년 이상인 주택을 대상으로 하고 있어 보유기간 2년 미만인 주택은 적용을 받지 못해 의도한 정책효과를 내지 못할 수도 있다. 즉, 주택의 매매는 시장 상황, 가격 협상 등에 따라 일정 정도의 기간이 필요한데, 1년이라는 기간은 매우 짧아 해당 기간동안 실질적인 주택 매매가 이루어지지 않는다면 당초에 의도한 다주택자의 매물 출회에 대한 기대는 반감될 수 밖에 없다.

따라서 조정대상지역에 연동된 다주택자 양도소득세 중과제도는 폐지하는 것이 타당할 것이다. 해당 제도는 주택의 수요를 억제하여 주택가격을 안정시키기 위한 목적으로 도입되었는데, 수요는 계속적으로 발생하지만 주택에 대한 신규 공급이 부족한 상황에서 이를 대체할 수 있는 기존 주택의 공급이 다주택자 양도소득세 중과에 막혀버리는 현상이 발생하기 때문이다. 이는 수요에 비해 공급이 부족하게 되어 주택가격을 지속적으로 상승시키게 된다.

이전 정부는 2018년 9월 13일 「주택시장 안정 방안」(이하 “9.13. 부동산 대책”이라 한다)에서 조정대상지역 내 주택시장 안정을 위하여 일시적 2주택 비과세 적용 시 중복보유 허용 기간을 변경하여, 조정대상지역에 종전 주택을 보유한 상태에서 2018.9.14 이후 조정대상지역에 있는 신규주택을 취득하면 그 신규주택을 취득 후 2년 이내 종전 주택을 양도하여야 일시적 2주택으로 보아 양도소득세가 비과세되도록 하였다. 즉, 일시적 2주택에 대한 양도소득세 비과세 요건을 강화하였는데, 신규주택을 취득한 후 종전 주택의 양도기간을 3년에서 2년으로 단축한 것이다. 또한, 2019년 12월 16일「주택시장 안정화 방안」(이하 “12.16. 부동산 대책”이라 한다)에서는 조정대상지역 내 주택시장 안정을 위한다는 명목으로 일시적 2주택 비과세 적용 시 중복보유 허용 기간을 변경하였는데, 조정대상지역에 종전 주택을 보유한 상태에서 2019.12.17 이후 조정대상지역에 있는 신규주택을 취득하면 그 신규주택 취득 후 1년 이내 종전 주택을 양도하고 신규주택으로 전입하여야 일시적 2주택에 대한 양도소득세 비과세를 적용하도록 하였다. 이에 더하여 신규주택으로의 전입 요건을 추가하였다.

새로운 정부는 6.16. 부동산 세제 대책에서 납세자 불편 해소 및 부동산 세제 정상화를 위하여 2022.5.10. 이후 양도하는 분부터 종전 주택과 신규주택의 중복 보유기간을 종전 1년에서 2년으로 연장하였으며 전입 요건은 삭제하였는데, 해당 내용을 정리하면 <표 6>과 같다.

<표 6> 일시적 2주택에 대한 종전 주택의 처분기한 변경
종전 개정
□ 조정대상지역 내* 일시적 1세대 2주택 비과세 요건
* 종전 주택과 신규주택 모두 조정대상지역 내인 경우
① 신규주택 취득
- 종전 주택 취득일부터 1년 이상 경과 후

② 종전 주택 양도
- 신규주택 취득일부터 1년 이내

③ 세대원 전원 이사 및 전입신고
- (원칙) 신규주택 취득일부터 1년 이내
- (예외) 신규주택 취득일 현재 임차인이 거주 중이고 임대차계약 종료일이 신규주택 취득일 1년 이후인 경우 임대차계약 종료일부터 1년 이내(최대 2년) 		□ 종전 주택 양도기한 완화 및 세대원 전입 요건 폐지


① (좌 동)


② 종전 주택 양도
- 신규주택 취득일부터 2년 이내

< 삭 제 >

일시적 2주택자로서 종전 주택과 신규주택이 모두 조정대상지역에 소재하는 경우 종전 주택의 처분기한은 아래 <표 7>에서 보는 바와 같이 매우 복잡했다. 이를 간단하게 개정하였는데, 이는 기존의 복잡한 규정을 인지하지 못하였거나 부득이한 사유로 전입 요건 등을 충족하지 못한 납세자가 양도소득세 비과세를 적용받지 못하는 문제를 해결할 수 있고 세제를 간단히 하여 납세자의 예측 가능성을 높인 조치로서 타당하다고 할 수 있다.

<표 7> 종전 주택 및 신규주택이 모두 조정대상지역으로서 종전 주택 처분기한
신규주택 취득일 종전 개정
① 2018.09.13. 이전 3년 내 양도 3년
② 2018.09.14. ~ 2019.12.16 2년 내 양도 2년
③ 2019.12.17. 이후 1년 내 양도 및 전입

※종전 주택 및 신규주택 중 하나라도 비조정대상지역에 소재하는 경우 3년을 적용


3. 재산세

새로운 정부의 재산세 개편 내용은 1세대 1주택자에 한해 재산세 공정시장가액 비율을 60%에서 45%로 하향 조정한 것이다. 재산세 과세표준은 공시가격에 공정시장가액 비율을 곱하여 산정하는데, 공정시장가액 비율을 60%에서 45%로 낮춘다면 재산세 과세표준이 줄어들어 1세대 1주택자의 재산세 부담은 많이 완화될 것으로 판단된다. 보유세의 담세력은 소득 등 다른 세제에 비해 부담 능력이 취약하다고 할 수 있는데, 예를 들어 소득이 없는 노령의 1세대 1주택자가 오래 전에 주택을 취득하여 계속해서 보유하는 경우 공시가격만 계속 올라가고 소득 창출이 없다면 재산세 부담 능력은 떨어질 수 밖에 없다. 이러한 문제를 해결하기 위해 1세대 1주택자에 한해 재산세 공정시장가액 비율을 60%에서 45%로 낮춤으로써 그들의 재산세 부담을 낮추어진 입법 개선은 타당하다고 할 수 있다.




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