9.13. 부동산대책에 대한 헌법적 고찰

BY 이한우 2018-10-19

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Ⅰ. 9.13. 부동산대책은 헌법에 합치되는가?

정부는 2018.9.13.에 주택시장 안정대책을 발표하였다. 주요내용은 다주택자에 대한 종합부동산세 세율 인상, 2주택이상 세대의 규제지역 내 주택구입 등에 대한 주택담보대출 금지 등, 주택임대사업자에 대한 주택 담보 임대 사업자 대출 제한 등, 조정대상지역 소재 주택을 취득하여 주택임대사업자로 등록을 하더러라도 양도소득세 중과 및 종합부동산세 과세, 종합부동산세 공정시장가액 비율 추가 상향조정, 미분양 관리지역 지정기준 완화(5～10여 곳 추가 전망) 등¹⁾ 이다. 이중 <표1> 과 같이 세법과 관련된 다주택자에 대한 종합부동산세 세율 인상 및 조정대상지역 소재 주택을 취득하여 주택임대사업자로 등록하는 경우에도 양도소득세를 중과하고 종합부동산세를 과세(이하 “9.13. 부동산대책” 이라 한다)하는 것이 헌법에 합치되는지에 대해 살펴보고자 한다.
<표1> 9.13. 부동산 대책

구분		내용
종합부동산세 인상	3주택 이상	일반세율에 0.1% ~ 1.2% 가산
종합부동산세 인상	조정대상지역 2주택	일반세율에 0.1% ~ 1.2% 가산
조정대상지역 신규취득 임대주택		1주택 이상자가 2018.9.13. 이후 조정대상지역에서 취득한 주택은 주택임대사업자로 등록하는 경우에도 양도소득세를 중과하고 종합부동산세도 과세함

조세법의 기본원칙은 조세법률주의와 조세평등주의이다.²⁾ 9.13. 부동산대책이 조세법률주의와 조세평등주의에 위배 되는지에 따라 헌법에 합치되는지 여부를 판단할 수 있다.
조세가 부과되면 국민의 재산권이 침해되는 등 헌법상 보장된 국민의 기본권이 제약된다.³⁾ 국민의 재산권은 원칙적으로 보장되지만 예외적으로 공공복리 등을 위하여 법률로써 제한할 수 있는데, 그 경우에도 본질적인 내용은 침해할 수 없다. 또한, 재산권의 본질적인 내용의 침해가 없는 경우라 하더라도 비례의 원칙 내지 과잉금지의 원칙에 위배되어서는 안 된다.⁴⁾ 따라서 9.13. 부동산대책이 재산권을 본질적으로 침해하거나 비례의 원칙 및 과잉금지의 원칙에 위배된다면 헌법에 합치되지 않을 수 있다.
9.13. 부동산대책이 헌법에 합치되는지 여부는 조세법의 기본원칙인 조세법률주의와 조세평등주의의 위배 여부, 재산권의 본질적인 침해 여부를 통해 확인할 수 있으므로 이하에서는 조세법률주의의 위배여부(Ⅱ), 조세평등주의의 위배여부(Ⅲ), 재산권의 본질적 침해 여부(Ⅳ)에 대해 살펴보고 결론(Ⅴ)을 도출하고자 한다.

Ⅱ. 조세법률주의 위배 여부

2주택을 소유하는 자의 해당 주택이 조정대상지역에 소재하는 경우 9.13. 부동산대책에 따라 일반세율( 0.5%~2%)이 아닌 중과세율( 0.6%~3.2%)을 적용하여 종합부동산세를 과세하게 된다. 이때 조정대상지역에 해당하는지 여부는 주거정책심의위원회⁵⁾⁶⁾에서 주택가격, 청약경쟁률, 분양권 전매량, 주택보급률 등을 고려하여 주택 분양 등이 과열되어 있거나 과열될 우려가 있는 지역⁷⁾인지를 판단해 결정하게 되는데⁸⁾ 이는 국회의 입법절차 없이 행정행위로 종합부동산세 세율을 결정하는 것이기 때문에 조세법률주의에 위배된다.⁹⁾
「헌법」제38조는 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다”고 규정하고, 「헌법」제59조는 “조세의 종목과 세율은 법률로 정한다”고 규정하여 조세법률주의를 선언하고 있다.¹⁰⁾ 조세법률주의는 납세의무자, 과세물건, 과세표준, 세율 등의 과세요건을 국민의 대표기관인 국회가 제정한 법률로 규정하도록 하여 국민의 재산권을 보장하고, 과세요건을 명확하게 규정하여 과세관청의 자의적인 해석과 집행을 배제함으로써 국민생활의 법적 안정성과 예측가능성을 보장함에 있는 것으로 그 핵심적인 내용은 과세요건 법정주의와 과세요건 명확주의이다.¹¹⁾

과세요건 법정주의는 납세의무를 성립시키는 납세의무자ㆍ과세물건ㆍ과세표준ㆍ세율ㆍ과세기간 등의 과세요건과 조세의 부과ㆍ징수 절차를 모두 국민의 대표기관인 국회가 제정한 법률로 규정하여야 한다는 내용이다.¹²⁾ 과세요건 명확주의는 법률 또는 위임명령에 과세요건, 부과․징수절차 등에 관하여 규정할 경우에 그 규정 내용을 기능한 한 일의적(一義的)이고 명확하게 규정함으로써 납세자로 하여금 과세요건 및 그 효과를 예측할 수 있고 이에 따라 국민의 경제생활의 법적 안정성과 예측 가능성을 보장하는 것을 말한다.¹³⁾ 과세요건을 법률 또는 위임명령으로 규정할 경우에도 그 규정 내용이 지나치게 추상적이고 불명확하면 과세관청의 자의적인 해석과 집행을 초래할 염려가 있으므로 조세법령의 내용을 명확하게 일의적으로 규정할 필요가 있다.¹⁴⁾
헌법재판소는 과세요건 명확주의 위반 여부를 판단함에 있어서 “납세자의 입장에서 어떠한 행위가 당해 문구에 해당하여 과세의 대상이 되는 것인지 예견할 수 있을 것인가, 당해 문구의 불확정성이 행정관청의 입장에서 자의적이고 차별적으로 법률을 적용할 가능성을 부여하는가, 입법 기술적으로 보다 확정적인 문구를 선택할 수 있을 것을 기대할 수 있을 것인가 여부 등의 기준에 따라 종합적인 판단”을 거쳐야 하는 것으로 밝히고 있다.¹⁵⁾ 2주택을 소유한 자는 해당 주택이 조정대상지역에 소재하면 종합부동세가 중과되는데, 이는 오로지 주거정책심의위원회의 심의에 따라 결정되므로 과세관청의 자의적이고 차별적인 법률 적용이 가능하다. 또한, 2주택자의 입장에서는 주거정책심의위원회의 심의에 의해 언제든지 종합부동산세가 중과세 될 여지가 있으므로 납세자의 예측가능성을 침해하여 과세요건 명확주의에 위배된다.

Ⅲ. 조세평등주의 위배 여부

헌법 제11조 제1항은 “모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별·종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다”라고 규정하고 있다. 조세평등주의는 헌법 제11조 제1항에 의한 평등의 원칙 또는 차별금지의 원칙의 조세법적 표현이다. 국가는 조세입법(租稅立法)을 함에 있어서 조세의 부담이 국민들 사이에 공평하게 배분되도록 법을 제정하여야 할 뿐만 아니라, 조세법을 해석·적용에 있어서도 모든 국민을 평등하게 취급하여야 할 의무를 진다. 이러한 조세평등주의는 정의의 이념에 따라 “평등한 것은 평등하게”, 그리고 “불평등한 것은 불평등하게” 취급함으로써 조세법의 입법과정이나 집행과정에서 조세정의(租稅正義)를 실현하려는 원칙이다.¹⁶⁾ 조세의 부과와 징수는 납세자의 담세능력에 상응하여 공정하고 평등하게 이루어져야 하고 합리적인 이유 없이는 특정의 납세의무자를 불리하게 차별하거나 우대하는 것은 허용되지 아니하는 것을 의미한다(헌재 2016. 9. 29. 2014헌바406 참조). 우리 헌법상의 평등은 기계적 평등이 아닌 배분적 평등을 의미하고, 이는 조세법률에 있어서 응능부담원칙¹⁷⁾으로 나타나므로, 어느 조세법률이 응능부담원칙 자체를 부인하는 등 이를 필요 이상으로 과도하게 제한하는 경우 그 법률은 특정 납세의무자를 불합리하게 차별하는 것으로서 위헌이라고 보아야 한다.¹⁸⁾ 그렇다면 9.13. 부동산대책에서 다주택자와 1주택자에 대한 종합부동산세 차별 과세, 조정대상지역에 소재한 주택을 2018.9.13. 전에 취득하는지 또는 후에 취득하는지에 따라 임대주택으로 등록하는 경우에 조세혜택을 차별적으로 적용하는 것이 합리적인 이유가 있는지에 대해서 살펴볼 필요가 있다. 합리적인 이유가 있다면 조세평등주의에 부합하지만 그렇지 않다면 조세평등주의에 위배된다.

다주택자에게 종합부동산세를 중과하고 조정대상지역에 소재한 주택을 2018.9.13. 이후에 취득하여 임대주택으로 등록하는 경우에도 양도소득세를 중과하고 종합부동산세를 과세하는 이유는 투기수요를 차단하기 위함이다. 주택을 통해 창출되는 이익은 소득이익(income gain)과 자본이득(capital gain)으로 구분할 수 있는데, 소득이익(income gain)을 얻기 위해 주택을 취득하는 것은 "투자(investment)"라고 하고 자본이득(capital gain)을 얻기 위해 주택을 취득하는 것을 "투기(speculation)"라고 한다. 소득이익(income gain)이란 주택의 이용에서 얻어지는 이익을 말하고 자본이득(capital gain)이란 주택의 가격변동에서 얻어지는 이익을 말한다.¹⁹⁾ 여기서 주택의 이용에 따른 이익이란 주택임대소득을 의미하고 주택 가격변동에서 얻어지는 이익은 양도차익이다. 주택의 보유기간 동안에는 주택의 보유수에 관계없이 주택임대소득을 창출하는 것이고 주택을 양도하는 경우에는 양도차익을 실현하는 것이다. 그렇다면 주택 수에 관계없이 주택을 일정기간을 보유한 후에 양도하는 경우에는 투기이익과 투자이익이 혼재되어 있다고 할 수 있는데, 이는 여러 채의 주택 보유가 투기인지 또는 투자인지 명확하게 구분할 수 없다. 또한 1주택만을 보유하고 있더라도 해당 주택의 보유가 반드시 투기목적이 아니라고 볼 수도 없다. 우리나라와 같이 양도소득세 비과세를 양도차익을 한도로 하는 것이 아니라 1주택을 기준으로 하는 경우에는 1주택자도 투기목적으로 활용할 수 있다. 1주택을 취득(“종전주택”이라 한다)한 후 1년 이상이 지난 후 새로운 주택(“대체주택”)을 취득하여 3년 이내에만 종전주택을 양도하게 되면 양도소득세가 비과세된다. 이를 일시적 2주택 비과세라고 하는데, 이러한 행위를 계속적․반복적으로 행함으로써 양도소득세를 비과세 받는 행위는 1주택자라 하더라도 투기목적의 주택 취득이다.
다주택자의 주택 보유기간이 단기간(1~2년)이라면 투기라고 볼 수 있겠으나, 장기간(5년 이상) 보유한 경우에는 투기가 아닌 투자목적이라고 할 수 있다. 이와 같이 투기에 대한 명확한 개념과 정의가 없는 상태에서 1주택자에 비해 종합부동산세를 중과하여 차별 과세하는 것은 불합리적이다.
그리고 주택임대사업자로 등록하게 되면 임대 갱신 시점에 임대보증금 및 임대료를 5% 이상 올리지 못하기 때문에 임차인이 비교적 저렴하고 예측 가능한 주거생활을 일정기간 영위할 수 있게 된다. 이것은 2018.9.13. 이전에 취득하여 임대주택으로 등록을 하든 2018.9.13. 이후에 취득하여 임대주택으로 등록하든 마찬가지다. 그러나 2018.9.13. 이전에 취득한 주택을 임대주택으로 등록하는 경우에는 양도소득세 중과배제 및 종합부동산세를 과세하지 않는 조세특례를 부여하고 2018.9.13. 이후분에 대하여는 조세특례를 부여하지 않는 것은 2018.9.13.을 기준으로 그 이전에 취득한 자와 그 이후에 취득한 자를 합리적인 이유 없이 차별하는 것이다.²⁰⁾
투기에 대한 명확한 개념과 정의를 규정하지 않고 다주택자를 무조건 투기 목적의 주택 취득으로 보아 종합부동산세를 중과하고 2018.9.13. 이후에 주택을 취득하여 임대주택으로 등록하는 경우 양도소득세 중과 등 조세특례를 배제하는 것은 합리적인 이유 없이 1주택자와 다주택자 및 2018.9.13.을 기준으로 그 이전 취득자와 그 이후 취득자를 차별과세 하는 것으로서 조세평등주의에 위배된다.

Ⅳ. 재산권 본질적 침해 여부

헌법 제23조 제1항은 "모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다"고 규정하고, 제2항은 "재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다"고 규정하고 있으며, 제37조 제2항은 "국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다"고 규정하고 있다. 이러한 헌법 규정에 비추어 보면, 국민의 재산권은 원칙적으로 보장되고, 예외적으로 공공복리 등을 위하여 법률로써 제한할 수 있으나 본질적인 내용은 침해할 수 없다. 또한, 재산권의 본질적인 내용의 침해가 없을지라도 비례의 원칙 내지 과잉금지의 원칙에 위배되어서는 안 된다. 재산권을 제한하는 입법을 함에 있어서도 입법목적이 정당하고 그 방법이 적정해야 하며 피해를 최소화 하고 보호하려는 공공의 필요와 침해되는 기본권 사이의 균형성을 모두 갖추어야 한다. 이를 준수하지 않는 법률 내지 법률조항은 기본권을 제한하는 입법적 한계를 벗어난 것으로 헌법에 위반된다고 보아야 할 것이다.²¹⁾
우리나라의 부동산 정책은 가격이 급등하면 투기억제 정책을, 가격이 하락하면 경기부양책을 시행하는 등 부동산 시장의 경기변동에 따라 급변하는 임기응변적인 특성을 지닌다.²²⁾ 특히, 부동산 관련 세제를 부동산정책에 따라 중과하거나 완화하는 조치를 반복적으로 시행하여 왔다. 부동산 가격의 상승 또는 하락에 따라 상승기에는 투기를 억제하여 부동산 가격을 하락 시킨다는 명목으로 부동산 관련 세제를 중과하고 하락기에는 경기를 부양한다는 이유로 부동산 관련 세제를 완화하였다.²³⁾ 부동산 관련 세제의 잦은 변경은 부동산 세제의 체계를 복잡화하고 부동산 경기가 과열될 때에 실시된 세무조사는 조사권의 남발이라는 오해도 받았다.²⁴⁾ 참여정부 시절에 실시하였던 양도소득세 중과 및 종합부동산세 강화가 주택가격을 하락시켰다는 근거가 어디에도 나타나지 않고²⁵⁾ 주택가격을 상승시킨 요인이 다주택자라는 명확한 근거도 없는 상태²⁶⁾에서 9.13. 부동산대책의 입법목적이 정당한지는 의문이다.

우리나라의 보유세는 형식적으로는 재산세와 종합부동산세라고 하지만 실질적으로 재산세, 재산세에 추가 과세되는 지방교육세, 재산세 도시지역분, 종합부동산세, 종합부동산세에 추가 과세되는 농어촌특별세로 구성된다. 다주택자가 조정대상지역에 소재한 주택을 양도하는 경우에는 양도소득세가 최고 62%의 세율로 중과되고 장기보유특별공제도 배제된다. 여기에 9.13. 부동산대책과 같이 종합부동산세 까지 과세된다면 주택에 대한 원본을 침해하는 결과에 도달할지도 모른다. 양도차익에 대해 62%로 양도소득세가 과세되고 장기보유특별공제 배제로 인해 인플레이션이 제거되지 않아 명목상의 양도차익만이 발생될 수 있는 가능성 및 보유기간 동안의 재산세, 지방교육세, 재산세 도시지역분, 종합부동산세, 농어촌특별세를 고려한다면 주택에 부과된 세금이 양도차익을 초과하여 주택의 원본을 침해하는 문제가 발생할 수 있기 때문이다. 따라서 9.13. 부동산대책은 재산권을 과다하게 침해하여 과잉금지의 원칙에 위배될 수 있다.
우리 헌법재판소는 과세권과 재산권 간의 관계에 대하여 어떠한 이유로 국가의 과세권 행사가 재산권을 침해하는 것이 아닌지, 어떠한 경우가 예외에 해당하여 국가의 과세행위 또는 조세입법권의 행사가 사유재산의 이용 등에 대한 중대한 제약을 의미하여 위헌으로 평가할 수 있는지에 대한 상세한 이유를 설시하고 있지는 않다. 국가의 과세권에 대한 재산권적 한계를 추상적으로 설정하고 매우 느슨한 비례성 심사를 하는 것은 문제가 있으므로, 이에 대한 대안으로 독일연방헌법재판소의 절반의 분배 또는 반액과세이론(이하 “ 반액과세이론”이라 한다)을 참고해 볼 만하다.²⁷⁾ 재산으로부터 발생하는 수익은 조세를 통하여 공공부담의 대상이 되기도 하지만, 다른 한편으로는 권리주체에게 사적 수익의 이용가능성이 남아 있어야 한다. 즉 납세자에게는 재산의 내구성 등을 유지하기 위하여 필요한 비용을 공제하고 이에 순차적으로 조세부담을 차감한 이후에 재산으로부터 발생하는 전체 이익의 절반 이상의 수익을 보장해야 하는 것이다. 이러한 반액과세이론은 개인의 재산권이 자신의 이기적인 목적뿐만 아니라 공동체의 공익실현을 위한 목적도 지향하여야 하는바, 개인과 국가 어느 한쪽도 개인의 경제활동의 결과물에 대하여 절반 이상을 상대방에게 요구할 수 없는 것을 말한다.²⁸⁾ 이와 같은 반액과세이론을 감안한다면 다주택자가 소유한 조정대상지역 소재 주택에 대한 양도소득세 최고세율이 62%인 것은 이미 국가의 재산권에 대한 침해가 50%를 넘은 것이다. 이러한 상황에서 9.13. 부동산대책을 통해 종합부동산세를 중과한다면 본질적으로 재산권이 침해되어 위헌성 논란을 피해가기 어렵다고 판단한다.

Ⅴ. 결론

이상에서 살펴본 바와 같이 9.13. 부동산대책은 헌법에 위배되는 위헌적인 대책이기 때문에 조세가 헌법에 위배되지 않으면서 부동산에 대한 정책세제로서의 기능을 제대로 하기 위한 몇 가지 제언을 하는 것으로 결론을 갈음하고자 한다.
첫째, 거래세(양도소득세 및 취득세)는 인하하고 보유세(재산세 및 종합부동산세)는 강화하는 것이 타당하다고 할 수 있다. 2017.8.2. 「주택시장 안정화 대책」에서 거래세인 양도소득세를 강화한 상태에서 9.13.부동산대책을 통해서 보유세인 종합부동산세까지 강화한다면 납세자의 재산권 침해에 대한 위헌 시비에서 자유로울 수 없다. 따라서 9.13. 부동산대책에 따라 보유세인 종합부동산세는 강화하고 거래세인 양도소득세는 완화하는 것이 타당하다.
둘째, 부동산 투자와 투기를 명확히 구분할 수 없는 현실적인 상황에서 주택가격 상승요인을 투기수요 때문이라는 프레임은 문제가 있다. 조정대상지역 외의 지역에 소재한 주택을 매매(賣買)하는 경우에는 투기가 아니고, 반면에 조정대상지역에 소재한 주택을 매매(賣買)하는 경우에는 투기라고 하는 것은 객관적이고 명확한 근거가 없기 때문이다. 1주택을 소유한 자는 투기에 해당되지 않고 다주택자는 투기에 해당한다고 판단하는 것 또한 문제다. 주택이 조정대상지역에 소재하는지 여부 또는 주택의 보유수를 기준으로 종합부동산세를 중과하는 것은 조세법률주의 및 조세평등주의에 위배된다. 따라서 주택의 보유 수 및 조정대상지역의 소재 여부에 따라 종합부동산세를 강화할 것이 아니라 주택의 가격을 기준으로 종합부동산세를 강화하는 것이 타당하다. 이는 고가주택을 보유한 자에게 종합부동산세를 강화함으로써 응능부담을 실현할 수 있기 때문이다.

마지막으로 정부는 부동산시장의 공급과 수요가 잘 이루어지도록 심판자의 역할에 충실 하는 것이 타당하다. 주택의 가격은 수요와 공급에 의해 결정되는데, 수도권의 주택가격 상승의 원인은 공급부족이다. 이는 9.13. 부동산대책에서도 정부가 스스로 인정한 부분이다. 공급보다 수요가 많은 상태에서 공급을 늘리려면 기존주택의 매각 촉진, 택지개발을 통한 방법이 있을 수 있다. 수도권은 택지를 개발할 수 있는 곳이 부족하고 한정되어 있기 때문에 기존주택을 공급하여 초과수요 상태를 해소하는 것이 타당하다. 그러나 양도소득세 중과로 인해 공급이 제대로 이루어지지 않고 매도 시점을 계속 연기하는 동결효과가 발생하고 있는 것이 현재의 상태이다. 따라서 기존주택의 공급이 원활하게 이루어질 수 있도록 양도소득세는 완화하고 종합부동산세는 강화하는 것이 합리적이다. 정부는 부동산 시장에 직접 개입하기 보다는 시장의 심판자 역할을 충실히 수행하는 것이 중요하다. 주택에 대한 가격 담합 등을 통해 공정한 거래가 이루어 질 수 없도록 하는 행위에 대해서는 강력히 처벌함으로서 주택거래 시장이 혼탁해지지 않고 올바르고 투명하게 거래될 수 있는 여건을 조성하는 것이 정부가 해야 될 최우선 과제일 것이다.

1) 관계부처 합동, “주택시장 안정대책”, 2018.9.13. 2) 헌법재판소 89헌마38 결정 1989.7.21. 선고. 3) 김영우, “조세입법에 있어서 고려해야 할 과잉금지원칙”, 인권과정의, 대한변호사협회, 158면. 4) 헌법재판소 2000헌바50 결정 2002.8.29. 선고. 5) 최저주거기준 및 유도주거기준의 설정 및 변경, 주거종합계획의 수립 및 변경 등 주거정책에 관한 사항을 심의하기 위하여 국토교통부에 주거정책심의위원회를 둔다. 주거정책심의위원회는 위원장 1명을 포함하여 25명 이내의 위원으로 구성한다. 위원장은 국토교통부장관이 되고, 위원은 중앙행정기관의 차관급 공무원과 주거복지 등 주거정책의 대상 계층을 대표하는 사람 및 주거복지 등 주거정책에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람을으로서 국토교통부장관이 위촉하는 자이다. 차관급 공무원은 ①기획재정부 제1차관, ②교육부 차관, ③행정안전부 차관, ④농림축산식품부 차관, ⑤산업통상자원부 제1차관, ⑥보건복지부 차관, ⑦환경부 차관, ⑧고용노동부 차관, ⑨국무조정실 국무2차장, ⑩금융위원회 부위원장이다. 6) 주거정책심의위원회는 위원장을 포함하여 25명 이내의 위원으로 구성하는데 위원장은 국토교통부 장관이고 위원은 당연직 위원과 외부위원으로 구성한다. 당연직 위원은 중앙행정기관의 차관급 공무원(10명), 한국토지주택공사의 사장, 주택도시보증공사의 사장이고 외부위원은 국토교통부장관이 위촉하는 자이다. 주거정책위원회의 구성인원 25명 중 당연직 위원이 13명이고 외부위원이 12명이다. 7) 조정대상지역의 지정기준은 직전월(조정대상지역으로 지정하는 날이 속하는 달의 바로 전달을 말한다)부터 소급하여 3개월간의 해당 지역 주택가격상승률이 해당 지역이 포함된 시ㆍ도 소비자물가 상승률의 1.3배를 초과한 지역으로서 다음의 어느 하나에 해당하는 지역을 말한다( 주택법 시행규칙 제25조의 2). ① 직전월부터 소급하여 주택공급이 있었던 2개월 동안 해당 지역에서 공급되는 주택의 월평균 청약경쟁률이 모두 5대1을 초과하였거나 국민주택규모 주택의 월평균 청약경쟁률이 모두 10대 1을 초과하는 지역 ② 직전월부터 소급하여 3개월간의 분양권(주택의 입주자로 선정된 지위를 말한다) 전매거래량이 전년 동기 대비 30퍼센트 이상 증가한 지역 ③ 시ㆍ도별 주택보급률 또는 자가주택비율이 전국 평균 이하인 지역 8) 이한우, “다주택자에 대한 양도소득세 중과 개정에 대한 검토”, 계간세무사 2018년 봄호, 2018, 54면. 9) 이하의 내용은 이한우, 상게논문, 56면. 10) 김창범, "조세법 분야 법령 입안ㆍ 심사 기준 연구“, 「법령입안심사기준」, 2012, 1면. 11) 헌법재판소 2006.06.29. 선고 2004헌바8 결정. 12) 헌법재판소 2011.10.25. 선고 2010헌바134 결정. 13) 헌법재판소 1992.12.24. 선고 90헌바21 결정. 14) 헌법재판소 2010.02.25. 선고 2009헌바92 결정. 15) 김창범, 전게 논문, 3면. 16) 헌법재판소 89헌마38 결정 1989.7.21. 선고. 17) [ability to pay principle, 應能負擔의 原則] 조세는 행정서비스를 받는 이익의 양과는 무관하게, 그것을 부담하는 자의 담세력에 따라 부담되어야 한다는 사고방식으로서 조세부담원칙의 일종임. 18) 헌법재판소 2015헌바339 결정 2017.8.31. 선고. 19) 서무완, “부동산투기범죄에 대한 형사법적 대처방안, 울산대학교 석사학위논문, 2007, 7면. 20) 또한 임대주택으로 등록하는 경우에는 8년 이상 의무적으로 임대를 하여야 하기 때문에 자본이득(capital gain)목적이기 보다는 소득이익(income gain)이 목적이기 때문에 투기를 목적으로 주택을 취득한다고 할 수도 없다. 21) 헌법재판소 2000헌바50 결정 2002.8.29. 선고. 22) 박명호ㆍ송헌재, “부동산관련 조세행정이 부동산시장에 미치는 영향 분석”, 한국조세연구원, 2010, 1면. 23) 1세대 2주택에 대한 중과세 제도는 2007년, 1세대 3주택에 대한 중과세 제도는 2004년부터 실시되었다. 이러한 다주택자에 대한 양도소득세 중과는 2009년 3월 한시적으로 완화하여 2010년까지 기본세율을 적용하되, 투기지역에 대해서는 10% 추가로 적용하는 것으로 변경하였다. 2010년과 2012년에 이를 연장하여 2013년 말까지 중과제도를 유예하는 것으로 변경한 후 2014년부터는 다주택자에 대한 양도소득세 중과세가 폐지되었다. 이후 2017년 8월 2일에 발표한 부동산 정책에 따라 2018년 4월 1일 부터는 다주택자가 조정대상지역에 소재한 주택을 양도하는 경우에는 1세대 2주택자는 기본세율에 10%를, 1세대 3주택 이상자는 기본세율에 20%를 추가하여 과세하는 것으로 양도소득세가 중과되었다. 24) 박명호ㆍ송헌재, 전게논문, 1면. 25) 다주택자에 대한 양도소득세 중과세 제도의 목적은 투기수요를 억제하여 부동산 시장의 가격안정을 도모하기 위함이나 그 실효성에 대한 의문이 존재하고, 더 나아가 부동산 거래의 동결효과로 인해 실수요 거래도 위축시키는 부작용을 초래하고 있다. 양도소득세 중과제도의 도입 배경이 된 2005~2007년의 부동산 가격이 일시적으로 빠른 상승이 그 기간 동안에 도입된 양도소득세 중과세 및 보유세 강화 조치로 단기간 내에 안정 되었다는 실증분석 결과는 거의 없다. 오히려 주택의 가격 안정에는 양도소득세 중과세나 보유세 강화조치 보다는 금융규제 및 공급확대가 더 큰 영향을 준 것으로 평가된다.(박명호, “부동산 양도소득세 중과제도 개편방향”, 한국조세연구원, 2011.12, 345면) ; 현행 양도소득세 중과제도는 부동산 가격 안정 효과라는 장점은 미약한 반면 여러 가지 부작용(효율성 및 형평성 저하, 세제의 복잡성, 과다한 납세ㆍ징세비용, 탈세 및 납세의식 저하, 구조조정 지연, 위헌 논란 등)을 초래하기 때문에 중과세율을 하향 조정하거나 폐지하는 것이 타당하다.(박명호, “양도소득 중과제도 개편 필요성과 향후 과제”, 조세ㆍ재정 BRIEF, 2009.4.20, 7면) ; 과도한 양도소득세는 주택수요를 억제하여 가격안정에 기여하는 측면도 있지만 동결효과로 인해 거래를 위축시키고 장기적으로는 공급 감소를 가져와 수요가 증가하는 주거선호지역의 경우에는 지속적인 가격상승의 한 원인으로 작용하게 된다.(조경엽, “참여정부의 부동산 정책 평가와 향후 전망”, 한국경제연구원, 2006.7, 52면) ; 다주택자에 대한 양도소득세 중과제도는 부동산 투기를 억제하여 부동산 가격을 안정시키기 위한 목적으로 도입됐으나 부동산 가격이 안정되었다는 실증분석 결과는 거의 없으며 오히려 부동산 거래의 동결효과(세금에 대한 고려가 없었다면 처분하였을 자산이지만 해당 자산에 누적된 이득에 대한 과세를 이연함으로써 얻게 되는 혜택을 위하여 해당 자산을 계속 보유하게 되는 효과)가 발생하여 부동산시장이 위축되는 부작용만 발생한다.(송대호, “소득세법 일부개정 법률안 검토보고서”, 2013.4, 4면) ; 중ㆍ장기적으로 안정된 주택공급을 위해서는 양도소득세 중과는 반드시 폐지되어야 하며, 더 나아가 근로소득과 동일한 과세대상으로 취급하여 소득에 따른 감면정책을 시행하여야 한다. 부동산 매매에 의해 얻어진 차익에 대해 주택 1채를 가진 저소득 계측은 5억을 벌어도 투기가 아니고, 다주택을 가진 고소득 계층이 1억원을 벌면 투기가 된다면 형평성의 측면에서도 맞지 않는 것이다.(김태경, “1가구 다주택자 양도소득세 중과제도의 개선방안”, Policy Brief, 2009.4, 8면) ; 2004년과 2007년 모두 양도세 강화를 통해 부동산 가격의 안정을 도모하고 실수요자 중심의 거래를 유도하려 했지만 정부정책에 대한 불신으로 인해 중과정책이 지속될 수 없다는 기대로 부동산 거래가 위축되는 현상이 발생하였다.(고려대학교, “부동산 양도세 중과제도의 합리적 개선방안에 관한 연구, 기획재정부 연구보고서, 2010.5, 34면). 26) 투기꾼들이 주택가격을 상승시킨다는 주장은 경제의 기본원리를 이해하지 못한데서 기인한 것이다. 만약 아파트 가격이 안정되고 낮아질 것으로 예상한다면 다량의 주택구매는 패가망신할 위험하고 바보스러운 투자가 된다. 결국 주택 가격의 상승 가능성이 투기꾼을 만드는 것이지 투기꾼이 주택가격을 폭등시키는 원인은 아니다. 소수의 투기꾼들이 아파트 시세를 올린다는 주장도 타당하지 않다. 아파트를 여러 채 소유한다고 하더라도 주인이 다량의 주택에서 살 수 없기 때문에 전ㆍ월세를 통해 시장에 나오게 된다. 이러한 물량이 많으면 전ㆍ월세와 주택 가격은 폭락하게 돼 있다. 결론적으로 시장의 가격을 결정하는 것은 누가 소유했느냐가 아니라 장기적으로 시장의 총수요와 공급이다(이병태, “투기꾼은 부동산 가격 폭등의 원인이 아니다”, https://news.joins.com/article/21739042(방문일자: 2018.10.2.)). 27) 김성수, “조세법과 헌법재판”, 헌법논총 19집, 헌법재판소, 2008, 793-795면. 28) 김성수, 상게논문, 795면.
※ 참고문헌 관계부처 합동, “주택시장 안정대책”, 2018.
김영우, “조세입법에 있어서 고려해야 할 과잉금지원칙”, 인권과정의, 대한변호사협회, 2009.
김성수, “조세법과 헌법재판”, 헌법논총 19집, 헌법재판소, 2008.
김창범, "조세법 분야 법령 입안․심사 기준 연구“, 「법령입안심사기준」, 2012.
김태경, “1가구 다주택자 양도소득세 중과제도의 개선방안”, Policy Brief, 2009.
고려대학교, “부동산 양도세 중과제도의 합리적 개선방안에 관한 연구, 기획재정부 연구보고서, 2010.
박명호․송헌재, “부동산관련 조세행정이 부동산시장에 미치는 영향 분석”, 한국조세연구원, 2010.
박명호, “부동산 양도소득세 중과제도 개편방향”, 한국조세연구원, 2011.
박명호, “양도소득 중과제도 개편 필요성과 향후 과제”, 조세․재정 BRIEF, 2009.
서무완, “부동산투기범죄에 대한 형사법적 대처방안, 울산대학교 석사학위논문, 2007.
송대호, “소득세법 일부개정 법률안 검토보고서”, 2013.
이병태, “투기꾼은 부동산 가격 폭등의 원인이 아니다”, https://news.joins.com/article/21739042(방문일자: 2018.10.2.)
이한우, “다주택자에 대한 양도소득세 중과 개정에 대한 검토”, 계간세무사 2018년 봄호, 2018.
조경엽, “참여정부의 부동산 정책 평가와 향후 전망”, 한국경제연구원, 2006.

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