다주택자 양도소득세 중과에 대한 소고

BY 이한우   2018-08-17
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들어가는 말

다주택자가 조정대상지역 소재 주택을 양도할 때 양도소득세를 중과세하는 규정은 2017.8.2.에 국토교통부가 「실수요 보호와 단기 투기수요 억제를 통한 주택시장 안정화 방안」(이하, “8.2 대책”이라 한다)을 통해 발표하였다. 8.2대책은 주택가격 안정화와 다주택자의 임대주택등록을 유도하기 위해 정부가 내놓은 가장 강력한 부동산대책으로, 2018년 「소득세법」 개정을 통해 2018.4.1. 이후부터 적용되고 있다.
정부는 8.2대책에서 주택에 대한 투기수요를 억제하여 주택가격을 안정화시키기 위해 다주택자의 조정대상지역 소재 주택에 대한 양도소득세 중과세 규정을 도입하면서 적용시점을 2018.4.1.이후로 하여 주택 매각을 유도하였다. 정부는 이를 통해 가격 상승 등으로 인해 서울 등 조정대상지역의 주택 매물이 사라진 상황에서 다주택자 양도소득세 중과세 규정을 회피하기 위해 다주택자가 소유한 주택이 매물로 나오면 실수요자에게 적정 가격에 주택을 매입할 수 있는 기회가 제공될 것으로 보았다. 또한 8.2대책에서는 다주택자가 소유한 주택을 임대주택으로 등록하는 것을 유도하기 위하여 조정대상지역 소재 주택이라고 하더라도 임대주택으로 등록하여 8년 이상 임대를 하는 경우에는 양도소득세가 중과세 및 장기보유특별공제 배제 대상에서 제외하였다.
따라서 다주택자가 조정대상지역 소재 주택의 양도소득세 중과세를 회피하기 위해 다주택자들이 양도소득세 중과세가 시행되기 전 8개월 동안 주택을 매각하여 주택거래량이 증가하거나 임대주택으로 얼마나 등록하였는지에 따라 8.2대책의 효과성을 평가할 수 있다. 이를 위해서는 2017.08.02. 이후 8개월 기간 동안에 주택거래가 확대되어 주택가격이 안정되었는지 여부와 임대주택 등록이 얼마나 이루어졌는지에 대해서 살펴보아야 한다. 또한 다주택자에 대한 조정대상지역 소재 주택에 대한 양도소득세 중과세가 주택 투기수요를 억제하여 주택가격을 안정시켰는지 여부와 다주택자의 임대주택 등록과 주택거래와의 연관관계에 대해서도 확인하여야 한다.
이상의 필요성을 감안하여 본고에서는 다주택자가 보유한 조정대상지역 소재 주택에 대한 양도소득세 중과세가 주택거래 및 임대주택 등록에 미친 영향과 주택가격을 안정시켰는지 여부에 대해서도 살펴본다. 마지막으로 거래세인 양도소득세를 중과세하는 것이 부동산시장의 충격을 최소화하고 정책목표인 주택가격의 안정화를 가져다 줄 수 있는 정책으로서 적절한지에 대해 살펴본다.


다주택자 양도소득세 중과규정 살펴보기

1세대 2주택자 및 1세대 3주택자 이상인 자가 조정대상지역에 소재하는 주택을 양도하는 경우에는 양도소득세가 중과세된다. 조정대상지역은 <표1>과 같다.

<표1> 조정대상지역(40개 지역)
구분 조정대상지역
서울시 전 지역(25개구)
경기도 과천시, 성남시, 하남시, 고양시, 광명시, 남양주시, 동탄2(7개시)
부산시 해운대구, 연제구, 동래구, 남구, 수영구, 진구(6개구), 기장군(1개군)
세종시 세종시

양도소득세는 양도소득 과세표준에 양도소득세율을 곱하여 산정한다. 다주택자의 조정대상지역 소재 주택에 대한 양도소득세 중과세란 양도소득세율을 올리는 것을 의미한다. 조정대상지역 소재 주택을 1세대 2주택자가 양도하면 기본세율(6%~42%)에 10%를 추가한 세율(16%~52%)을 적용하고, 1세대 3주택 이상인 자가 양도하면 기본세율에 20%를 추가한 세율(26%~62%)을 적용하여 양도소득세를 산정한다. 이러한 양도소득세 중과세를 정리하면 <표2>와 같다.

<표2> 다주택자의 조정대상지역 소재 주택 양도소득세 중과
구분 조정대상지역 외에 소재한 주택 조정대상지역 소재 주택
1세대 2주택자 1세대 3주택자
세율 6% ~ 42% 16% ~ 52% 26% ~ 62%
양도소득세 양도소득 과세표준 ×
(6%~42%)
양도소득 과세표준 ×
(16%~52%)
양도소득 과세표준 ×
(26%~62%)

다만, 조정대상지역 소재 주택이라 하더라도 임대주택으로 등록하여 다음의 요건을 충족하면 양도소득세가 중과세되지 않는다.

① 1호 이상의 주택(의무임대 호수)을 임대주택으로 등록
임대주택으로 등록한다는 것은 「소득세법」제168조에 따른 사업자등록(주소지 세무서)과 「민간임대주택에 관한 특별법」 제5조에 따른 임대사업자 등록(이하 "주택임대사업자 등록"이라 한다, 주소지 시ㆍ군ㆍ구청)을 하는 것을 말한다.

② 의무임대기간 동안 임대
주택임대사업자 등록을 하고 임대를 개시한 날부터 매도하는 날까지의 기간을 통산하여 8년 이상(2018.3.31.까지 주택임대사업자 등록을 한 경우에는 5년 이상)을 임대하여야 한다.

③ 기준시가 6억원 이하인 주택
주택임대사업자로 등록된 임대주택의 기준시가(개별주택가격 및 공동주택가격)가 해당 주택의 임대개시일 당시 6억원(수도권 밖의 지역인 경우에는 3억원)을 초과하지 않아야 한다.


양도소득세 중과가 주택거래 및 임대주택 등록에 미친 영향

1. 양도소득세 중과와 주택거래

양도소득세는 주택을 양도하는 시점에 과세된다. 다주택자가 조정대상지역 소재 주택을 소유하고 있다고 하더라도 주택을 양도하지 않으면 양도소득세가 중과세 될 여지가 없다. 양도소득세 중과세를 회피하기 위해서는 주택을 매각하지 않으면 되고, 이는 주택에 대한 거래절벽1) 현상을 초래한다. 이러한 거래절벽 현상은 주택공급을 감소시켜 실수요자의 주택 구매를 어렵게 하고 장기적으로는 주택 가격을 상승시키는 문제가 발생한다. 1) 조정대상지역 소재 주택에 대한 양도소득세 중과세로 인해 주택에 대한 거래가 끊기는 현상을 말한다.
조정대상지역에서 주택가격 상승률이 높았던 서울시 및 경기도의 2016.8.부터 2017.7.까지와 2017.8.부터 2018.6.까지의 주택거래 현황을 그래프로 살펴보면 <그림1> 및 <그림2>와 같다.

<그림1> 서울시 및 경기도의 주택거래 현황(2016.8.~2017.7.) <출처 : 한국감정원, 부동산거래현황통계, http://www.r-one.co.kr/rone/resis/statistics/statisticsViewer.do#(방문일자: 2018.8.16)>
<그림2> 서울시 및 경기도의 주택거래 현황(2017.8.~2018.6.) <출처 : 한국감정원, 부동산거래현황통계, http://www.r-one.co.kr/rone/resis/statistics/statisticsViewer.do#(방문일자: 2018.8.16)>

<그림1>은 서울 및 경기도의 2016.8.~2017.7.의 주택거래 현황인데, 2017.7.까지 지속적으로 주택 거래량이 늘어나고 있는 것을 보여주고 있다. 반면에 <그림2>에서 보는 바와 같이 2017.8.~2018.6.의 주택거래 현황은 2017.8.을 기점으로 해서 2017.10.까지는 급격히 하락, 2017.11.부터 2018.2.까지 거래량이 점증적으로 늘어나고 있다가 2018.3.에 주택거래량이 급격히 늘어나고 있음을 보여주고 있다. 8.2 대책으로 인해 양도소득세 중과세가 시행되는 시점인 2018.4.1.을 기점으로 해서 2018.3.에 주택거래량이 급격히 늘어 2017.8.수준까지 주택거래량이 늘어났음을 보여주고 있다. 그러나 양도소득세 중과세가 시행되는 2018.4.1. 이후부터는 주택거래량이 급격히 하락하는 것으로 나타나고 있다. 즉 2018.4.1. 이후부터는 8.2 대책으로 인해 주택을 양도하는 경우에는 양도소득세가 중과세되기 때문에 주택에 대한 본격적인 거래절벽 현상이 나타난 것이다. 이러한 거래절벽 현상으로 인해 실수요자들의 주택구매는 더욱 어려워졌고, 장기적으로는 주택가격이 상승할 것으로 예측된다.2) 2) 한동안 꺾였던 서울 집값이 상승 전환하고 있다. 이로 인해 지난해 8‧2 부동산 대책의 약발이 다한 것 아니냐는 지적과 동시에 정부가 추가적 규제를 내놓을 것이란 관측이 고개를 들고 있다. 6일 한국감정원에 따르면 지난주 서울 아파트값은 전주 대비 0.15% 상승하며 3주 연속 상승폭이 증가했다. 정부가 부동산 시장 단속을 본격화하고 추가 규제가 나올 가능성도 커졌지만 시장은 아랑곳하지 않는 분위기다. 특히 박원순 시장의 ‘용산‧여의도 마스터플랜’ 발표 이후 영등포(0.28%)와 용산(0.27%) 아파트값 상승률은 서울에서 나란히 1~2위를 차지했다. 정부가 8.2 대책을 통해 다양한 규제 정책을 한꺼번에 쏟아내며 집값 잡기에 총력을 기울였지만 결국 집값을 잡지 못했다는 지적이 일고 있기 때문이다. 정부는 정책 발표 1년 만에 추가규제를 검토하고 있는 것으로 알려졌다.(이뉴스투데이, http://www.enewstoday.co.kr/news/articleView.html?idxno=1219181, 방문일자 2018.8.16)
또한 8·2대책이 본격적으로 시행된 2018.4.1.이후 부동산시장에서 거래절벽현상이 나타나면서 지방자치단체들이 세수를 확보하지 못하는 문제도 야기 시켰다. 부동산을 사고팔 때 납부하는 취득세가 지자체의 큰 세원인데 주택 거래가 위축되면서 취득세가 줄어들었고 지방행정에 필요한 재정을 부족하게 하는 결과를 초래하였다.3) 3) 국토교통부에 따르면 10월 전국 주택 매매 거래량은 6만3210건을 기록했다. 9월 거래량(8만4350건)보다 25.1%, 작년 10월 거래량(10만8601건)보다 41.8% 감소했다. 2012~2016년 5년 동안의 10월 평균 거래량과 비교해도 34.3% 적은 수준이다. 10월 매매 거래량은 8·2 대책이 나오고 두 달 뒤 집계된 자료라는 점에서 의미를 갖는다. 매매 계약 체결 뒤 60일 이내에 거래 사실을 보고해야 하고 국토부는 신고일 기준으로 통계를 작성하기 때문에 8·2 대책 이후 실질적인 거래 변화는 10월 매매 거래량에서 확인 가능하다. ‘최근 5년 평균 대비 10월 거래량 감소 비율`과 `전체 지방세수 대비 취득세 비중`을 비교했을 때 세수가 가장 크게 감소할 것으로 예상되는 지역은 세종시다. 세종시는 지방세수 중에서 취득세가 차지하는 비중이 46.6%인데 10월 주택 거래량이 전년 동월 대비 61.8% 급감했다. 이 같은 거래 위축이 계속된다면 세종시의 올해 세수는 작년보다 약 28.8% 줄어들 전망이다. 서울은 16.8%, 제주는 14.5%, 경남은 12.6%의 세수 감소가 예상된다.(매일경제, http://news.mk.co.kr/newsRead.php?year=2017&no=801138 , 방문일자 2018.8.16)

2. 임대주택 등록과 주택거래와의 관계

2018년에 들어서면서부터 임대주택 등록 건수가 늘어나기 시작했다.4) 이는 2018.4.1. 이후에 임대주택으로 등록하는 경우에는 8년 이상 임대를 하여야 양도소득세가 중과세되지 않지만 2018.3.31.까지 임대주택으로 등록하는 경우에는 5년 이상을 임대하면 되기 때문이다. 즉, 2018.4.1. 기준으로 그 이전에 임대주택으로 등록하는 경우에는 그 이후에 임대주택으로 등록하는 경우보다 3년 적게 임대를 하면 된다.
2018년 상반기에는 총 7.4만명이 주택임대사업자로 등록하여 2017년 상반기(총 2.6만명)에 비하여 2.8배, 2017년 하반기(총 3.7만명)에 비하여 2배로 대폭 증가하였으며, 이에 따라 전체 등록사업자 수는 2017년 말 총 26만명에서 총 33만명으로 27% 증가하였다. 2018년 상반기 중 등록된 민간임대주택은 17.7만채로, 2017년 상반기에 6.2만채에 비하여 2.9배, 2017년 하반기 9.1만채에 비해 1.9배 증가하였다. 이에 따라, 등록된 전체 민간임대주택 수는 2017년말 총 98만채에서 총 115.7만채로 증가하였다.5) 4) 국토교통부에 따르면 올해 1월 신규 등록한 임대사업자는 9313명으로, 통계가 작성된 2016년 1월 이후 가장 많았다. 지난해 12월보다 26.7% 늘었고, 1년 전인 지난해 1월(3799명)보다는 145% 급증했다. 신규 등록 건수는 지난해 상반기만 해도 한 달 평균 4000~5000명을 오갔지만, 10월부터 매달 1000명 이상씩 증가세를 보였다. 지역별로는 서울(3608명)과 경기도(2867명), 인천(384명)에서 총 6859명이 등록해 수도권이 전체의 73.6%를 차지했다. 지방에서는 부산(600명), 대구(284명), 경남(184명) 등 순이었다. 이에 따라 개인 임대사업자 수는 지난달 말 기준 26만8000명으로 증가했고, 이들이 등록한 임대주택은 100만7000여 가구로 집계됐다. 이는 2018년 1월에만 9313명이 주택임대사업자로 등록을 한 것이다.(중앙일보, https://news.joins.com/article/22370542, 방문일자 2018.8.17) 5) 국토교통부, 보도자료, 2018.7.13.
<그림3> 2018년 상반기 임대주택 등록 실적 <출처 : 국토교통부, 보도자료, 2018.7.13.>
2017년에 비해 2018년에 주택임대사업자 및 임대주택 등록이 늘어난 이유는 다주택자 양도소득세 중과세 회피 및 종합부동산 등 보유세 감면 혜택이라고 할 수 있다.6) 이렇게 임대주택으로 등록된 주택은 8년(2018.4.1 이후) 또는 5년(2018.3.31. 이전)까지 임대를 하여야 하기 때문에 5년 또는 8년 동안 매각을 할 수 없다. 당초부터 임대주택을 목적으로 임대주택에 등록한 경우에는 별 다른 문제가 없겠지만 임대목적이 아닌 매매(賣買)목적으로 취득한 주택까지 임대주택으로 등록하는 경우에는 주택거래에 있어서 심각한 문제를 초래할 수도 있다. 매매(賣買)목적으로 취득한 주택은 단기간의 매매가 목적인데, 이러한 주택을 임대주택으로 등록을 하는 경우에는 5년 또는 8년 동안 주택을 매각을 할 수 없기 때문에 거래절벽 현상을 더욱 심화시킬 것이다. 6) 2018년 세법개정안을 통해 내년부터는 다주택자가 소유한 주택에 대해서는 종합부동산세도 중과되어 종합부동산세를 부담이 가중되었다.

3. 시사점

다주택자에 대한 조정대상지역 소재 주택에 대한 양도소득세 중과세는 주택의 거래절벽을 초래하였다. 주택의 거래절벽을 초래한 이유는 양도소득세 중과세로 인해 주택의 소유자가 주택을 매각하지 않고 계속 보유하고 있기 때문이다. 또한 매매(賣買)목적의 주택을 취득하여 임대주택으로 등록하는 주택 수가 늘어났고 해당 임대주택은 8년 또는 5년 동안 매각을 할 수 없기 때문이다. 따라서 주택의 거래절벽 해소를 위해서는 다주택자에 대한 양도소득세 중과세를 폐지하고, 아울러 임대주택 등록은 실제로 임대를 하려는 주택에 대해서만 허용하고 매매(賣買)목적의 주택에 대해서는 임대주택으로 등록하지 않도록 유도하여야 한다.


양도소득세 중과세와 주택가격

1. 양도소득세 중과세로 인해 주택가격이 하락했는지 여부

2018년 상반기(6월말 기준) 서울 아파트 매매가격은 서울 강남 지역의 중형 이하 규모를 제외한 대부분의 규모에서 2017년 한해 상승률을 초과하고 있는 상황이다. 강남지역의 경우에는 재건축초과이익 환수제 시행과 2018.4.1. 다주택자 양도소득세 중과세 시행으로 인해 중소형 중심으로 가격 상승세가 다소 둔화된 것으로 보이나 중대형 및 대형의 가격 상승세는 유지된 상태이다. 강북 지역의 경우에는 강남지역보다 상승률은 낮은 수준이지만, 지속적으로 상승하고 있으며, 특히 중대형 및 대형의 가격 상승세가 뚜렷한 것으로 나타나고 있다. 중소형 및 중형 규모 아파트의 2018년 상반기 매매가격 상승률은 2017년 한해 상승률과 유사하나, 중대형 규모 아파트의 경우에는 2017년 한해 상승승률의 두 배, 대형은 두 배 이상을 초과하는 수준이다.7) 7) 한국감정원, “한국감정원 부동산시장 분석보고서”, 통권8호, 2018.7, 14면.
<그림4> 서울 지역의 아파트 규모별 매매가격 변동(명목) <출처 : 한국감정원, “한국감정원 부동산시장 분석보고서”, 통권8호, 14면>
다주택자의 조정대상지역 소재 주택에 대한 양도소득세 중과세가 시행된 2018.4.1. 이후에도 조정대상지역 중에서 가장 많은 지역을 차지하는 서울에서의 아파트 가격은 계속 상승하고 있기 때문에 양도소득세 중과세는 조정대상지역의 주택가격에 아무런 영향을 미치지 못하고 있는 것으로 판단된다.

2. 양도소득세 중과세와 관계없이 주택가격이 상승하는 이유

주택가격은 주택의 공급과 수요가 충족되는 시점에 정상적인 가격이 형성된다. 주택의 공급과 수요가 불일치하여 수요가 공급을 초과하면 주택가격이 상승하고 공급이 수요를 초과하면 주택가격이 하락한다. 조정대상지역, 특히 서울은 주택의 공급보다 수요가 많은 상황이기 때문에 주택가격이 상승한 것으로 볼 수 있다.
주택공급 부족에 따른 만성적인 주택가격불안 문제를 해결하기 위해 인구분산, 지역균형 발전 등의 목적으로 2000년대 중후반부터 대규모 택지개발사업을 추진하기 시작하였다. 더불어 행정기능 분산과 지방경제 활성화를 위한 행복도시와 혁신도시를 개발하여 중앙부처 및 다수의 공공기관을 지방으로 이전함과 동시에 기관 종사자들도 지방으로 이주하였다. 2017년 한해 지역별 순 이동을 산출하여 인구가 주로 이동하는 패턴을 분석한 결과에 의하면 서울에서 경기도, 부산에서 경남, 대전에서 세종, 경기도에서 충남지역으로의 인구이동이 뚜렷하게 나타나고 있다. 이는 대규모 택지개발사업으로 인한 주택공급이 활발히 이루어졌기 때문이다. 만성적인 서울의 주택부족 문제를 서울 인접 지역의 대규모 택지개발사업과 주택공급 확대 정책이 서울에서 경기도로의 인구이동을 일으키고 있다고 보아야 한다.8) 이는 서울에서의 대규모 택지개발 사업이 어렵고 서울의 주택공급 부족으로 인해 주택의 수요가 공급을 초과하여 가격 상승이 이루어졌고, 이러한 가격상승으로 인해 서울에서의 주택 수요자가 서울의 인접 지역인 경기도로 이동한 것으로 볼 수 있다.
따라서 양도소득세 중과세와 관계없이 주택가격이 상승하는 이유는 주택의 수요 보다 공급이 부족하기 때문이다. 이를 해결하기 위해서는 양도소득세 등 세제강화를 통한 방법 보다는 주택공급을 확대하는 것이 필요하다. 8) 한국감정원, 전게논문, 25-28면.

3. 시사점

조정대상지역, 특히 서울은 주택의 공급보다 수요가 많기 때문에 주택가격이 상승하였다. 이를 해결하기 위해서는 주택공급을 확대하여 주택가격을 낮추는 방안이 필요하며, 다주택자에 대한 양도소득세 중과세는 주택의 거래절벽 및 주택가격 상승을 초래하고 있기 때문에 폐지하는 것이 타당하다.9)
서울에서는 더 이상 대규모 택지개발사업을 통한 신규 주택공급은 어려워서 재건축․재개발 사업을 통해 주택을 공급하거나 또는 기존 주택을 공급하는 방법 밖에는 없다. 그러나 재건축에 대해서는 재건축부담금을 부과하고 다주택자에 대한 양도소득세 중과세 및 매매(賣買)목적의 주택을 임대주택으로 등록하는 현상 등으로 인해 부동산시장에서 매물이 사라지면 기존 주택을 통한 주택공급도 이루어 질 수 없다. 따라서 거래절벽(임대주택 등록 및 양도소득세 중과세로 처분시점 이연)으로 공급이 줄어든 상황에서 수요는 계속 늘어나고 있고, 이러한 수요 증가는 주택의 가격을 계속 상승시킬 것이다. 주택가격의 상승을 유발할 가능성이 높은 다주택자에 대한 양도소득세 중과세 제도를 폐지하여 기존주택의 공급이 원활하게 이루어지도록 하는 것이 더욱 효과적인 주택 가격의 안정화 정책이라고 판단된다. 9) 다주택자에 대한 양도소득세 중과세 제도의 목적은 투기수요를 억제하여 부동산 시장의 가격안정을 도모하기 위함이나 그 실효성에 대한 의문이 존재하고, 더 나아가 부동산 거래의 동결효과로 인해 실수요 거래도 위축시키는 부작용을 초래하고 있다. 양도소득세 중과제도의 도입 배경이 된 2005~2007년의 부동산 가격이 일시적으로 빠른 상승이 그 기간 동안에 도입된 양도소득세 중과세 및 보유세 강화 조치로 단기간 내에 안정 되었다는 실증분석 결과는 거의 없다. 오히려 주택의 가격 안정에는 양도소득세 중과세나 보유세 강화조치 보다는 금융규제 및 공급확대가 더 큰 영향을 준 것으로 평가된다.(박명호, “부동산 양도소득세 중과제도 개편방향”, 한국조세연구원, 2011.12, 345면) ; 현행 양도소득세 중과제도는 부동산 가격 안정 효과라는 장점은 미약한 반면 여러 가지 부작용(효율성 및 형평성 저하, 세제의 복잡성, 과다한 납세․ 징세비용, 탈세 및 납세의식 저하, 구조조정 지연, 위헌 논란 등)을 초래하기 때문에 중과세율을 하향 조정하거나 폐지하는 것이 타당하다.(박명호, “양도소득 중과제도 개편 필요성과 향후 과제”, 조세․ 재정 BRIEF, 2009.4.20, 7면) ; 과도한 양도소득세는 주택수요를 억제하여 가격안정에 기여하는 측면도 있지만 동결효과로 인해 거래를 위축시키고 장기적으로는 공급 감소를 가져와 수요가 증가하는 주거선호지역의 경우에는 지속적인 가격상승의 한 원인으로 작용하게 된다.(조경엽, “참여정부의 부동산 정책 평가와 향후 전망”, 한국경제연구원, 2006.7, 52면) ; 다주택자에 대한 양도소득세 중과제도는 부동산 투기를 억제하여 부동산 가격을 안정시키기 위한 목적으로 도입됐으나 부동산 가격이 안정되었다는 실증분석 결과는 거의 없으며 오히려 부동산 거래의 동결효과(세금에 대한 고려가 없었다면 처분하였을 자산이지만 해당 자산에 누적된 이득에 대한 과세를 이연함으로써 얻게 되는 혜택을 위하여 해당 자산을 계속 보유하게 되는 효과)가 발생하여 부동산시장이 위축되는 부작용만 발생한다.(송대호, “소득세법 일부개정 법률안 검토보고서”, 2013.4, 4면) ; 중․ 장기적으로 안정된 주택공급을 위해서는 양도소득세 중과는 반드시 폐지되어야 하며, 더 나아가 근로소득과 동일한 과세대상으로 취급하여 소득에 따른 감면정책을 시행하여야 한다. 부동산 매매에 의해 얻어진 차익에 대해 주택 1채를 가진 저소득 계측은 5억을 벌어도 투기가 아니고, 다주택을 가진 고소득 계층이 1억원을 벌면 투기가 된다면 형평성의 측면에서도 맞지 않는 것이다.(김태경, “1가구 다주택자 양도소득세 중과제도의 개선방안”, Policy Brief, 2009.4, 8면) ; 2004년과 2007년 모두 양도세 강화를 통해 부동산 가격의 안정을 도모하고 실수요자 중심의 거래를 유도하려 했지만 정부정책에 대한 불신으로 인해 중과정책이 지속될 수 없다는 기대로 부동산 거래가 위축되는 현상이 발생하였다.(고려대학교, “부동산 양도세 중과제도의 합리적 개선방안에 관한 연구, 기획재정부 연구보고서, 2010.5, 34면)

8.2대책은 주택가격 안정을 위한 세제개편 방안으로 적절한가?

OECD 한국경제보고서(2007)에서 양도소득세 인상은 부동산 거래에 대한 세금인하 원칙에 어긋나고 주택공급의 감소를 가져올 뿐만 아니라 주택가격 상승을 부추길 가능성도 존재한다고 우려하였다.10) 즉 세제를 주택가격의 통제수단으로 이용하지 말 것을 권고한 것이다.11) 세제를 정책에 활용하는 것은 지양해야겠지만, 주택가격 안정을 위해서 부득이 세제를 활용한다면 양도소득세 등 거래세는 완화하고 재산세 등의 보유세는 강화하는 방향으로 세제개편이 이루어져야 한다.
다주택자에 대한 조정대상지역 소재 주택에 대한 양도소득세 중과세는 주택의 거래절벽 및 가격 상승을 유발하는 문제뿐만 아니라 조세법의 기본원칙인 조세법률주의에 위배되는 문제도 있다.12) 반면 보유세는 주택을 보유함에 따라 지출하는 보유세와 주택을 매각함에 따라 창출되는 매각차익과의 비교를 통해 보유세가 매각차익보다 크다면 주택을 매각 할 것이고, 이는 주택공급이 확대되는 것이기 때문에 주택의 가격을 안정시키는 작용을 할 것이다. 또한, 조세법률주의에 위배되는 문제도 발생하지 않는다.13) 주택의 매각차익을 상회하는 정도로 보유세를 강화한다면 주택을 취득하여 투자차익을 실현하는 것은 어려울 것이고, 이는 주택을 투자의 대상 또는 투기의 대상으로 보지 않을 것이다. 이와 같이 주택을 투자의 대상 또는 투기의 대상으로 보지 않는다면 실수요자에게 주택의 취득기회가 높아지고 중․장기적으로는 주택에 대한 수요보다는 공급이 많아져서 주택가격이 안정될 것이다. 10) 현실적으로 가격급등의 원인이 실수요 때문인지 또는 투기로 인한 것인지 구별하는 일은 대단히 어렵다. 도시 중심부의 부동산 가격 상승이 때때로 다른 지역으로 확대될 가능성을 가지고 있다고 하더라도 당국이 이러한 가격 상승을 억제하는 조치를 취함에 있어 매우 신중한 자세를 취할 필요가 있다. 이는 사전예방 조치의 영향과 그 조치가 효과를 발휘하기 까지는 걸리는 기간이 어느 정도인지가 대단히 불확실하기 때문이다.(재정제부, "OECD 한국경제보고서“, 2007.6, 106면) 11) 고려대학교, 전게논문, 102면. 12) 조정대상지역은 주거정책심의위원회의 심의를 거쳐 지정한다. 「헌법」제59조는 “조세의 종목과 세율은 법률로 정한다”고 규정하여 조세법률주의를 선언하고 있다. 다주택자가 조정대상지역에 소재한 주택을 양도함에 따라 양도소득세가 중과세 되는 것은 오로지 주거정책심의위원회의 심의에 따라 결정되므로 행정관청의 자의적이고 차별적인 법률 적용이 가능하다고 할 수 있다. 또한, 다주택자의 입장에서는 주거정책심의위원회의 심의에 의해 언제든지 양도소득세가 중과세 될 여지가 있으므로 납세자의 예측가능성을 침해하여 조세법률주의에 위배된다고 할 수 있다. 조정대상지역이 아니더라도 주거정책심의위원회에서 조정대상지역으로 지정하면 중과세율(16%~52% 또는 26%~62%)을 적용받고, 반대로 조정대상지역에서 해제되면 기본세율(6%~42%)을 적용받는다. 이는 국회 입법 절차 없이 행정행위로 양도소득세 세율이 결정된다고 할 수 있다.(이한우, “다주택자에 대한 양도소득세 중과세 개정에 대한 검토”, 계간세무사, 통권 156호, 2018.5.28, 56면) 13) 현재 우리나라의 보유세는 재산세와 종합부동산세이다. 보유세를 강화하는 방법은 재산세 및 종합부동산세의 세의 세율을 인상하거나 재산세 및 종합부동산세의 과세표준을 인상하는 것이다. 이는 국회의 입법절차를 거쳐야 하는 사항이기 때문에 조세법률주의를 충족한다고 볼 수 있다.

맺음말

다주택자에 대한 조정대상지역 소재 주택에 대한 양도소득세 중과세는 몇 가지 문제점을 야기 시킨다.
첫째, 과도한 양도소득세로 인해 주택을 매각하지 않고 계속 보유함에 따라 거래절벽 현상이 발생하고 수요의 증가로 인해 주택가격이 상승하는 문제가 발생한다. 이는 실수요자의 주택 취득을 더욱 어렵게 만드는 문제를 야기한다.
둘째, 양도소득세 중과세를 회피할 목적으로 매매(賣買)목적의 주택까지 임대주택으로 등록함에 따라 추후 8년 또는 5년 동안의 의무임대기간을 충족 하기 위하여 해당 기간 동안에 주택을 매각하지 못하는 문제가 발생한다. 이는 주택의 공급부족을 야기하여 주택가격을 상승시키는 원인이 된다. 마지막으로 수요가 부족한 상황에서 주택공급을 확대할 수 없는 문제가 발생한다. 주택 공급을 확대하는 방법은 대규모 택지개발을 통한 방법과 기존 주택의 공급을 통한 방법이 있는데, 서울에서는 더 이상 대규모 택지개발을 할 수 없는 상황이기 때문에 기존주택의 공급을 확대하는 방법 밖에 없다. 그러나 재건축초과부담금 부과 및 양도소득세 중과세로 인해 거래절벽 및 매매(賣買)목적 주택의 임대주택 등록 등으로 인해 기존주택을 통한 공급은 어려운 상황이다.
이상의 문제점으로 인해 다주택자의 조정대상지역 소재 주택에 대한 양도소득세 중과세 규정은 폐지하고 주택의 매각차익을 상쇄할 정도로 보유세를 강화하여야 한다.

※ 참고문헌 김태경, “1가구 다주택자 양도소득세 중과제도의 개선방안”, Policy Brief, 2009.4.
고려대학교, “부동산 양도세 중과제도의 합리적 개선방안에 관한 연구, 기획재정부 연구보고서, 2010.5.
박명호, “부동산 양도소득세 중과제도 개편방향”, 한국조세연구원, 2011.12.
박명호, “양도소득 중과제도 개편 필요성과 향후 과제”, 조세ㆍ재정 BRIEF, 2009.4.
송대호, “소득세법 일부개정 법률안 검토보고서”, 2013.4.
이한우, “다주택자에 대한 양도소득세 중과세 개정에 대한 검토”, 계간세무사, 통권 156호, 2018.5.
재정제부, "OECD 한국경제보고서“, 2007.6.
조경엽, “참여정부의 부동산 정책 평가와 향후 전망”, 한국경제연구원, 2006.7.
한국감정원, “한국감정원 부동산시장 분석보고서”, 통권8호, 2018.7.